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加快盘活存量资产 形成投资良性循环

文|李泽正  中国宏观经济研究院投资研究所副研究员

导读

加快盘活存量资产,将沉淀资金回收并投入新的项目建设,不仅有利于解决当前许多地方政府新建项目资金不足问题,还有利于提高建设资金使用效率,形成投资良性循环,推动投资内生增长

我国存量资产资金规模巨大,预计可盘活资金超10万亿元

我国已有丰富的盘活存量资产方式和渠道

盘活存量资产面临一些问题和障碍

加快盘活存量资产的措施建议

 

 

经过长年的投资建设,我国政府和企业已在基础设施领域积累了大量的存量资产,也沉淀了大量的存量资金。加快盘活存量资产,将沉淀资金回收并投入新的项目建设,不仅有利于解决当前许多地方政府新建项目资金不足问题,还有利于提高建设资金使用效率,形成投资良性循环,推动投资内生增长。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环”,可以预见,“十四五”时期我国存量市场空间巨大。

 

我国存量资产资金规模巨大,预计可盘活资金超10万亿元

我国的基础设施资产类型丰富,存量规模巨大。根据国家统计局对基础设施投资的定义和数据测算,仅2010-2020年,基础设施累计投资达到108万亿元。假如按65%的固定资本形成率计算,将形成大约70万亿元的存量资产规模。这些存量资产可以通过REITs、PPP模式、并购重组、产权交易等多种方式进行盘活。其中,以门槛相对较高的REITs方式测算,许多专业机构估计国内可盘活的资产超过10万亿元。比如,北京大学光华管理学院REITs课题组根据全球主要市场的REITs相对其经济总量和上市公司总市值的规模占比,结合中国的相关数据和合理预估,认为中国REITs市场的潜在规模有望达10万亿元,甚至远超这一规模。欧洲瑞银集团统计,中国适合做基础设施REITs的收费公路、交通设施、电力、物流仓储类项目等相关产业潜在市场规模达39万亿元。

我国存量资产不仅总额较大,资产类型也十分丰富。公路方面,截至2020年末全国收费公路里程达17.92万公里,全年收费公路通行费收入4868.2亿元。铁路方面,2002年以来,全国铁路运营里程突破13万公里,高铁运营里程超过3万公里,其中不乏京沪高铁等项目盈利能力强、收益较高的优质资产。民航方面,截至2019年,我国民用运输机场238个,旅客吞吐量超千万机场达39个,全球机场吞吐量前10位我国占据3位。港口方面,2019年底全国已有39个亿吨大港,其中6个港口进入全球十大港口行列。轨道交通方面,截至2021年6月,全国共有48个城市开通运营了城市轨道交通,投入运营的线路有245条,运营总里程达7957公里,完成客运量19.8亿人次。物流仓储方面,2019年底全国营业性通用仓库面积超过10亿平方米,冷库库容超1.5亿立方米;全国运营、在建和规划的各类物流园区超过1600个、国家示范物流园区56个、国家物流枢纽23个。此外,我国还在市政供水、供汽、供热、产业园区、大数据中心等传统和新型基础设施领域积累了大量优质存量资产。

盘活存量资产回收的资金既可用来腾挪替换借贷资金,有效化解缓释债务风险,也可投入新的基础设施项目建设。按照REITs方式盘活回收10万亿资金计算,由于回收资金基本上都是权益型资金,理论上还可以带动40万亿债权资金。

 

我国已有丰富的盘活存量资产方式和渠道

我国资本市场和投资实践中,已经积累了REITs、PPP模式、资产证券化、并购重组、资产注入、售后回租、产权交易、股权信托、战略投资等多种盘活存量资产方式和渠道,能够有效匹配各类存量资产。

对项目边界清晰、回报机制明确且收益增长空间较大的基础设施项目,可采取REITs、并购重组、产权交易、战略投资等方式盘活。其中,REITs具备较强的权益属性,期限较长或永续,能够匹配基础设施项目长周期的融资需求,同时,能够通过资本市场公开上市,吸引并培育市场化、专业化的基础设施运营机构参与基础设施项目投资,提高项目运营效率。

对现金流稳定的基础设施项目或权益,可采取资产证券化方式盘活、售后回租等方式盘活。其中,资产证券化基础资产种类丰富,能够盘活的基础设施项目更多,基础设施项目的收费收益权,以及基础资产运营企业的应收账款等贸易资产,都可以通过资产证券化方式盘活。此外,资产证券化产品发行方式灵活、融资效率较高,目前交易所企业资产证券化实行备案制,全部备案流程一般在一个月左右。

对具有一定收益,适宜由社会资本运营的基础设施项目,可采取PPP模式盘活。PPP模式种社会资本通过创新管理方式、加强经营管理,有利于提高项目实施效率和回报水平,提升公共产品供给质量和效率。与REITs和资产证券化相比,PPP模式可以采取更加灵活、更加创新的方式盘活存量资产,门槛更低、适用范围更广,很多不能发行REITs或资产证券化产品的存量资产,可以通过PPP方式盘活。

 

盘活存量资产面临一些问题和障碍

一是很多地方政府对盘活存量资产重要意义认识不够。很多地方政府仍然将工作重点放在新建项目上,对盘活存量资产、形成投资良性循环的作用和意义认识不够。同时,REITs和资产证券化属于创新型金融工具,虽然在国内外已运用较多,但基层工作人员很少接触这类产品,特性认知不足影响了推动积极性。此外,近年来PPP模式使用较多,但绝大部分运用于新建项目领域,盘活存量资产的PPP项目数量很少。

二是盘活存量过程中可能面临不合理的税收负担。盘活存量资产过程中,通常会涉及项目股权或资产的转让。在当前国内税收政策环境下,股权或资产转让过程中可能面临较高的土地增值税和所得税负担,投资者还可能面临双重征税问题,降低了各方参与盘活存量资产的积极性。

三是部分国有资产转让手续还有待完善。根据《企业国有资产交易监督管理办法》等国有资产转让相关管理规定,国有资产转让需要产权交易所挂牌转让程序,其目的是通过交易竞争提高资产价格,防止国有资产贱卖流失。国有资产发行REITs时,会经过资本市场充分竞价,对资产价格的提升作用更加明显。目前国有资产发行REITs仍需履行产权交易所挂牌程序,导致发行效率较低。

四是一些基础设施项目收益潜在空间仍未挖掘。基础设施项目投资建设过程中,大部分利润集中在建设期,使得项目各参与方往往重建设、轻运营,项目运营收益不足,导致项目难以盘活。同时,很多基础设施项目运营水平较低,商业价值没有得到充分挖掘,潜在收益没有发挥,影响了存量资产盘活积极性。

 

加快盘活存量资产的措施建议

一是加大盘活存量资产工作的宣传和推广力度。将盘活基础设施存量资产工作作为督导督查的内容之一,对盘活存量资产工作取得积极成效的地区,给予激励表扬。积极推广基础设施REITs和资产证券化产品,鼓励各地梳理一批权属清晰、回报机制明确、现金流稳定的基础设施项目,采取基础设施REITs和资产证券化方式进行盘活。将盘活存量资产作为PPP工作的重点,大力推动实施基础设施领域存量PPP项目。建立全国基础设施存量项目库,及时公开各地存量项目清单,便于社会资本、金融机构更好、更及时参与存量项目投资与运营。

二是完善税收机制,避免资产转让过程中重复征税。针对各盘活存量的金融产品设置更加契合产品运作的税收体制,遵循税收中性原则,避免双重征税,降低资产转让过程中额外的税收负担。针对基础设施REITs和资产证券化产品“公众拥有、公众使用、公众受益”的特性,在企业所得税、增值税、印花税等方面给予配套优惠政策,提高各机构盘活存量资产和参与投资的积极性。

三是优化盘活存量资产过程中的国有资产转让程序。简化基础设施REITs和资产证券化过程中国有股权转让程序,对基础设施REITs和资产证券化盘活国有存量资产,可依法依规豁免挂牌转让程序。在项目稳定运营且公众利益得到有效保障的条件下,放宽基础设施项目权益转让条件,允许原始权益人将所有股权或大部分股权进行转让。

四是采取多种方式提升基础设施项目运营收益水平。健全基础设施价格和收费动态调整机制,推动项目实现市场化收益。通过土地资源配置、税收返还支持等措施,探索基础设施项目外部收益内部化。创新基础设施项目商业运营模式,挖掘项目商业价值。培育和支持一批基础设施项目专业运营商,提高项目运营水平,降低运营成本。