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建设全国统一的能源市场 构建能源发展新格局


10月封面
文章

推动我国市场由大到强
● 建设全国统一大市场需要破解的难题  / 肖金成
● 建设全国统一的能源市场  构建能源发展新格局  / 韩文科

文|韩文科  中国宏观经济研究院研究员

导读

建设全国统一的能源大市场,就是要在有序推进全国能源市场建设的目标下,进一步健全油气期货交易体系、多层次统一电力市场体系,完善全国统一的煤炭交易市场

建设全国统一的能源市场是深化能源领域改革的迫切需要

建设全国统一的能源市场需要重点解决的几个问题

近期推进全国统一能源市场建设的重点任务

 

 

⬆ 青海省龙羊峡水库光伏电站

 

建设全国统一的能源市场,是党中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的决策部署中提出的重要任务,也是“十四五”期间加快构建能源发展新格局的基础支撑和内在要求。

党的十八大以来,我国在推动经济社会发展中加快新旧动能转换,努力实现稳定发展和高质量发展。能源是经济社会发展和民生保障的重要物质基础,也是建设现代国家的基础产业。在各种能源新技术新业态日新月异发展的今天,能源在重塑生产方式和生活模式上更具基础性作用,并对能源以外的其他行业以及整个经济社会的绿色低碳发展和高质量发展具有促进和推动作用。

“十四五”时期,我国能源发展面临着更加复杂多变的国际能源安全和供需环境,也面临着加快推进现代能源体系建设和实现“碳达峰碳中和”工作阶段性目标的艰巨任务。因此,“十四五”期间,我国的能源发展,必须进一步增强供应链的安全性和稳定性,进一步提升能源产业链的现代化水平,在煤、油、电、气、热的供应保障上,进一步提高质量和保障水平。同时,还要大力推动能源生产方式和消费方式的绿色低碳化变革,实现“能耗双控”到“碳双控”的制度性转变,推动高耗能高排放产业走向绿色低碳化发展的轨道,在大力调整能源结构,提高能源资源开发利用效率,推动生态文明建设上做出新的成绩。实现“十四五”时期的能源发展目标,既依赖于能源管理体制机制改革和能源法律法规的完善,也依赖于在能源领域的竞争性环节大力推进市场化改革,激发能源市场主体的活力。而这一切,离不开全国统一的能源市场的支撑。

 

建设全国统一的能源市场是深化能源领域改革的迫切需要

能源是关系国家经济安全和国家安全的重要资源和战略性资源,但在现代社会,能源更是商品,必须由市场最大限度地发挥配置能源资源的决定性作用,才能在国际国内两种资源和两个市场的环境下确保能源供应和能源产品和服务的经济性。对煤炭、电力、油气等规模化和市场化了的能源行业和能源的运输配送等环节管得过多过死,不能充分发挥市场机制的资源配置作用,必然导致能源供应的错配和短缺,导致能源资源利用效率低下。

党的十八大以来,我国经济体制改革全面系统推进,社会主义市场经济体制不断完善,市场在资源配置中起决定性作用的条件基本形成。随着能源市场化改革的不断深化,能源价格形成机制的改革步伐加快,市场配置能源资源的作用进一步增强,能源市场构也持续得到优化。2015年,深化电力体制改革的指导性文件(中发【2015】9号文)发布,开始了以构建多元化市场体系为主要内容的新一轮电力体制改革。2017年,深化油气体制改革的若干意见发布,明确了在油气领域形成相对竞争的市场格局的任务。总体上,我国能源领域多元化市场主体格局已经初步形成,价格市场化基本实现,市场活力逐步显现,市场机制作用日益明显。但是,也必须看到,在能源领域分割、封锁市场的行政性壁垒依然不同程度存在,主要依靠市场配置能源资源仍然没有完全实现。因此,必须建立统一开放、竞争有序的全国性市场体系,清除各种扭曲全国统一大市场和抵消依靠市场力量配置能源资源的藩篱和屏障,形成能真正在不同区域间不同行业间公平竞争的能源市场环境,建立起以市场形成价格为主的能源产品和服务价格形成机制,吸引和鼓励多元投资主体进入建设现代能源体系的各个环节,保障各种市场主体主要通过市场化竞争获得发展机会和效益。

 

建设全国统一的能源市场需要重点解决的几个问题

深化能源市场化改革,建设全国统一的能源市场体系,需要重点解决好以下关键问题。

一是能源市场的结构问题。能源市场存在的市场准入障碍多,市场竞争不充分问题,与我国能源市场的市场结构不合理不无关系。能源行业中自然垄断业务和竞争性业务没有充分的分开,有不少还在一体化经营。在这些一体化经营业务形成的市场中,所谓的公平竞争实际上是不存在的,尤其在能源资源开发等利润丰厚的上游领域,垄断性资本独占、行政性垄断、地区性垄断将本该统一的市场在实际上分割成不同程度的小市场、小天地。这种市场结构必然形成所谓的“玻璃门”“旋转门”现象,阻碍或者阻挡社会资本进入,在更大范围内配置资源和有效配置资源也就难以真正实现。

二是市场体系和价格形成机制问题。能源市场要充分发挥市场配置资源的作用,就要以供求关系为基础,通过市场化价格变化及时准确地反映各种能源产品和服务的市场供求变化。在全面绿色发展和“双碳”背景下,能源产品和服务的市场价格的形成机制也要及时地与时俱进,充分反映能源产品和服务中的生态环境成本和碳减排成本。对能源产品和服务的价格形成机制的改革,还是要强调以市场化导向为牵引,要以形成全国统一和充分的市场化价格为目标,系统性的推进改革。例如,煤炭和石油的外部性成本来源于煤炭和石油的利用引起的环境和健康损害,当前这部分成本在煤炭和石油产品和服务上难以充分体现,但可以通过碳交易价格、变相碳税等将其内部化。

三是进一步理顺政府和市场的关系问题。从历史上看,政府与市场的关系是一个难以理清的问题,或者说是一个说起来容易做起来难的事情。但是,要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,建立起全国统一的能源市场,这个问题又必须要下力气解决好。近期,国务院大督查发现的一些煤炭产地设置“煤票”,就是政府职能越界,对正常的煤炭市场化生产和流通违规设置行政许可、行政检查,给煤炭保供给、保畅通和稳定煤电产业链和供应链增加了阻力,也给市场主体增加不必要的负担。

 

近期推进全国统一能源市场建设的重点任务

今年3月发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出,要打造统一的包括能源在内的要素和资源市场,并提出建设全国统一的能源市场的具体要求是,在有效保障能源安全供应的前提下,结合实现碳达峰碳中和目标任务,有序推进全国能源市场建设。在统筹规划、优化布局基础上,健全油气期货产品体系,规范油气交易中心建设,优化交易场所、交割库等重点基础设施布局。推动油气管网设施互联互通并向各类市场主体公平开放。稳妥推进天然气市场化改革,加快建立统一的天然气能量计量计价体系。健全多层次统一电力市场体系,研究推动适时组建全国电力交易中心。进一步发挥全国煤炭交易中心作用,推动完善全国统一的煤炭交易市场。由此可见,建设全国统一的能源大市场,就是要在有序推进全国能源市场建设的目标下,进一步健全油气期货交易体系、多层次统一电力市场体系,完善全国统一的煤炭交易市场。

石油天然气产品虽然属于高碳能源,但在现阶段,从国际国内的能源供需形势和能源行业绿色低碳转型发展的实际看,石油天然气供需对保障国家能源安全、满足生产生活需要、促进经济社会持续健康发展具有重要作用。虽然有俄乌战争等地缘政治原因引起的国际油气供应紧张和价格飙升等问题,但国际油气资源依然是主要以市场化机制进行配置的。 “十八大”以来,我国按照“放开两头,管住中间”推进油气改革,在突出保障国家能源安全的同时,也在大力强调体现油气的能源商品属性。因此,完善国内油气市场交易体系不但不能耽搁,还应该积极稳妥地推进。完善国内油气市场交易体系,也有利于提升我国的油气资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力,有利于释放油气行业的竞争性环节市场活力和骨干油气企业的内部活力,以市场的方式解决关联交易、内部交叉补贴严重、经营管理成本高昂等影响油气行业高质量发展的难题。

“十八大”以来的新一轮电力体制改革,推动了电价降低,也推动了电力市场建设向新的深度的发展,使得我国电力市场的市场主体的参与意识逐步增强,通过市场交易配置电力资源的比例得到了前所未有的提升。但也存在着增量配电项目推进缓慢,售电市场冷清等问题。因此,健全多层次统一电力市场体系,持续深化电价改革,适应电力灵活性需求增加,加快完善储能价格形成机制,对推动新型电力系统有极大的推动作用。同时,也有利于建立基于市场规则的电价传导机制,将供电成本的变化合理地传导、分担给用户,完善绿色电价政策,完善差别电价、阶梯电价、惩罚性电价、分时电价等政策,保障电力供应。

进一步发挥全国煤炭交易中心作用,推动完善全国统一的煤炭交易市场,对保障电煤供应和电力供应,也是十分重要的。同时,完善全国统一的煤炭市场交易,也有利于以市场化手段解决煤电矛盾,理顺煤碳行业和电力行业、煤炭产地和煤炭资源消费地区之间利益补偿等矛盾和问题。

建设全国统一的能源市场,也要特别关注以市场化手段和以市场机制为主推进以清洁能源为主体的能源开发利用。能源行业在“双碳”目标实现过程中,要为形成以太阳能、风能和其他新能源资源为主体,以集中式和分布式协同为基本特征的未来电力生产和供应体系,在新能源建设上持续发力。我国目前最大的短板,就是清洁能源的发展依然动力不足,总量不是很大,不能更大规模地替代化石能源。这几年,我们国家的新能源发展与过去比,与其他国家相比,已经非常快了。但是,消纳不畅,机制不顺,活力不足等短板依然存在。清洁能源目前可以在新增能源需求中占据极大部分,但是实现逐步的对存量能源需求的清洁能源替代,还刚刚开始。用清洁能源逐步替代存量能源需求,实质上就是一场能源革命。集中式和分布式并重发展,既是开创能源发展新格局的需要,也是实现清洁能源替代的另一条途径。当前分布式能源发展势头猛,动静大,这是好事。但能源行业要做更加扎实的工作,要下力气创造更加可持续的发展模式。如支持增量配电、水电、火电和太阳能、风能、生物质能开发利用等通过竞争方式确定项目业主,鼓励多元主体进入开发领域。完善分布式电源发展机制,推动同一配网区域直接售电,建立分布式发电“隔墙售电”模式,深化政府管理体制改革,强化监管职能,加强垄断环节价格成本监审,推动基础设施公平开放,让绿色能源、低碳能源更好为市场主体接受和利用。