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S-CAD方法运用于干部教育培训的探索与思考


11月封面
文章

政策评估方法探索与思考
● 政策评估:观点法(S-CAD) 概述  / 梁鹤年
● S-CAD 方法运用于干部教育培训的探索与思考  / 于洪生
● S-CAD 原理与方法在土地卫片执法工作中的应用及展望  / 宾洪超
● 基于S-CAD 视角看“养老服务跨组织联盟基金”的政策设计与优化   / 李媛  王志锋

文|于洪生  中国浦东干部学院教授、博导

导读

新近出现的干部教育培训方法,大多是把理论和实践、个人和集体、个案和综合、局部和整体等原本对立矛盾的两方面结合起来思考,去辩证寻求干部能力的全方位提升,从而满足国家、组织和个人三方的需求。这种探索无疑是有积极意义的,能够在“视野拓展、能力培养、思维训练”等方面收到良好的效果

基于干部培训的重点难点思考S-CAD 方法如何介入教学

按照S-CAD方法的四个步骤来分解教学环节

S-CAD方法运用于培训后的总结提炼及思考

 

 

作为“关键少数”的各级领导干部,肩负着人民的期待和重托,是党和国家事业的中坚力量,因而我们党历来重视干部教育工作。中共中央《2018-2022 年全国干部教育培训规划》中强调,要创新培训方式方法,根据培训内容要求和干部特点,改进方式方法,不断加大干部培训力度。习近平总书记在中青年干部培训班上指出:新时代、新格局和新挑战对干部队伍的理论素养、思想观念、业务能力和领导才能提出了更高的要求,创新干部教育方法迫在眉睫。基于此,我们尝试把S-CAD分析方法运用于干部教育培训中,收到了较好效果。

 

基于干部培训的重点难点思考S-CAD 方法如何介入教学 

在S-CAD方法运用于干部教育培训之前,我们首先思考了干部教育的基础性问题,比如,干部培训定位、培训目标、内容形式等,即干部教育“是什么、为什么、怎么做”的问题,干部教育培训体系作为我国国家治理体系的重要内容,直接关系到党的执政能力和国家治理水平,必须将其放到新时代新征程的大局之下,仔细分析其定位特征、目标指向、具体内容,才能使制定的教学计划和培训方法不违背客观规律,以收到预期效果。

适应新发展阶段、新发展理念的要求,我国正在构建新发展格局,以实现高质量的发展,特别需要大批既懂政策、懂业务,又懂管理方法的优秀干部。干部教育培训是提升干部水平的重要手段,也是建设高素质干部队伍行之有效的战略举措。干部教育培训的内容包括:党的基本理论教育、党性教育、专业化能力、各种专业知识,这决定了干部培训工作必须抓好拓展视野、能力培养、思维训练等环节,运用综合手段来达成。以往的培训实践表明,传统的、单一的灌输式培训方法已很难满足提升干部培训针对性、有效性的需要。近年来,不少党校干部院校开始探索案例式教学、参与式教学、沉浸式情景教学、研究式教学、访谈式教学等新方式,收到了一定的效果。

认真比较一下这些新近出现的干部教育培训方法,可以发现,这些方法大多是把理论和实践、个人和集体、个案和综合、局部和整体等原本对立矛盾的两方面结合起来思考,去辩证寻求干部能力的全方位提升,从而满足国家、组织和个人三方的需求,这种积极的探索无疑是有积极意义的,能够在“视野拓展、能力培养、思维训练”等方面收到良好的效果。

S-CAD 方法可以对上述教学方式进行有机整合。该方法由加拿大女王大学梁鹤年教授提出,是一个分析公共政策利弊、成败的方法,既可用于实施前的政策规划,也可用于实施后的政策评估,是一种元方法。所谓S-CAD,是四个单词的缩写,这个方法从政策目的性(S-subjectivity)入手,从政策一致性(C-consistency)、充要性(A-adequacy)、可行性(D-dependency)三个方面进行全方位的系统性分析(梁鹤年,2009)。当确定了对一个问题的立场(或者在事后评估一项政策的立场)之后,再对决策(或者政策评估)的效应、效率以及合法性与可行性进行分析。该分析方法一方面强调各不同观点有不同立场;另一方面,提供一个逻辑构架去鉴认在同一个观点下各个不同立场之间的互动关联性。S-CAD分析方法主要分为4步展开:第一步,确定决策(或者政策评估)的观点;第二步,从一个观点(比如地方政府)出发,分析该观点下的立场与政策目标、实施手段与预期结果间的逻辑与因果关系;第三步,比较决策(或者政策评估)的预期结果与日后的实际结果、政策的设计是否逻辑、考虑是否充分、是否具有决策的先见和远见;第四步,总结发现决策(或者政策评估)中存在的问题,思考改进的对策和建议,引发学员的开放性思考。

 

按照S-CAD方法的四个步骤来分解教学环节 

为保障S-CAD方法的有效运用,我们把教学流程向前推移,提前把教学方案发给每一个学员,教学方案中包含了培训目标说明、S-CAD方法概述、案例引入、组织流程、重点难点、总结提升几个部分。案例介入是特别重要的环节,下面以“垃圾焚烧厂建设方案讨论”为例,对教学流程加以介绍。

(一)教学材料提前介入

提前把教学阅读材料发给学员,以便于课程的顺利展开,材料包括案例背景、相关政策及案例材料。

1. 案例背景
城市生活垃圾发电是近40年发展起来的新技术,特别是20世纪70年代以来,由于资源和能源危机的影响,发达国家采取了垃圾“资源化”方针,垃圾处理不断向“资源化”发展,垃圾发电站在发达国家迅猛发展。焚烧是欧洲处置城市生活垃圾的主要方式,目前,欧洲共有19个国家采用了焚烧方式处理生活垃圾,包括:奥地利、比利时、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、英国,共有近五百座垃圾焚烧利用设施。

日本是世界上使用焚烧处理城市生活垃圾比例较高的国家。不但大城市的生活垃圾采用焚烧进行处理,市、町、村的生活垃圾也基本上采用焚烧来进行处理。以东京23区为例,除了中野区、新宿区、文京区、千代田区、台东区、荒川区等6个区以外,其余各区均建有垃圾焚烧厂。近十年来,日本有1200多座垃圾焚烧厂,规模各不相同。

上个世纪九十年代以来,美国垃圾处理以卫生填埋为主(约占一半) ,生活垃圾管理以可再生资源回收为主,在垃圾焚烧厂方面注重运营,而不是建设新的设施。但近几年来,美国又重新开始认识到垃圾焚烧建设的必要性。近年来,美国共有85座垃圾焚烧利用设施:77座由私有企业运营,8座由公共部门运营,此外,还有20多个新建及扩建项目。

2. 我国相关政策
我国垃圾焚烧发电虽说起步较晚,但发展迅速,特别是进入新世纪以来,国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公经济政策等一系列相关的改革政策,加快了市政公用行业改革开放及市场化步伐。垃圾处理领域也改变了政府单一的投融资渠道,走向投资主体多元化和融资渠道多样化的发展道路。自1988年我国第一座垃圾焚烧厂——深圳市市政环卫综合处理厂建成投产后,垃圾焚烧厂建设稳步推进,从“十一五”到“十三五”期间,国家已经在上海、天津、杭州、哈尔滨等大城市建成了一大批垃圾焚烧发电厂,生活垃圾焚烧设施建设提速明显。

进入新世纪后,相关部委下发了不少文件,比如:《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》,《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》、《可再生能源电价附加补贴资金管理办法》、《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》、《农村生活垃圾收运和处理技术标准》,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等。

3. 案例材料
为解决A市日益严重的“垃圾围城”问题,A市拟在甲区建设一座大型的垃圾焚烧厂,但自从该消息传出后,几个月以来,在整个甲区甚至是附近区域,关于垃圾发电厂种种安全和环保危害的猜测一直在蔓延。更多的传言开始在各大网络论坛上传播开来。“我们不要癌症,还我健康”的呼声在网上此起彼伏,不少在外地工作的甲区人也加入了反对的行列。甲区以及附近的区域,地产市场也出现了不少传言,原来可卖到300万元的别墅,连100万元都卖不到了。当地一位房地产开发商诉苦,在垃圾发电厂没被叫停前,确实遭遇到卖不出房甚至是规模性退房的情况。再加上媒体的传播,有人讲述了许多垃圾焚烧之害的案例,指出了二恶英的巨大危害。这让甲区的群众认识到了身边这个垃圾发电厂可能产生的危害,于是越来越多的人加入到了反对的行列。越来越多的人开始酝酿,准备走向街头,“集体散步”抗争,给A市政府以舆论压力。
垃圾发电厂要建,问题是怎样建?从现状来看,A市垃圾发电厂注定不能“平静”地建成投产了……。

为此,A市政府邀请相关部门会同有关专家起草了一份解决方案初稿,内容较长,经删改后,归纳提炼出以下内容:

为了解决当下“垃圾围城”的紧迫形势,根据上级部门垃圾处理设施建设规划,以及中央对生活垃圾无害化处理意见的要求,市政府邀请××理工大学的专家,会同市发改委、市国土资源局、市住建局、市环保局、市安监局、××街道办事处、××镇政府及市直相关部门的有关人员召开了专门会议,参加者认为垃圾处理走向“资源化”发展是全球趋势,A市必须适应这种形势的要求,抓紧制定“综合垃圾处理的目标规划”,建立垃圾发电厂以满足城市生活所需。

当下,针对部分市民对垃圾焚烧的误解,无论建在何处,所在区域的居民都会有意见,甚至采取群体聚集方式给政府施压,为了避免导致社会不稳定因素,A市政府决定按照上级要求,重大决策必须经过:公众参与、专家认证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的五个程序来推进,让市民参与,让媒体参与,让社会组织参与,在民主协商过程中达成相对满意的结果。

A市区现有生活垃圾处理设施5座,其中3座是焚烧厂,2座是垃圾填埋场,已不能满足市民需求,为此,相关机构已进行过实地调研,初步确定地点选择在A市甲区。甲区位于市区西部,曾相对封闭,随着人口增长,垃圾处置设施亟需建设。在本项目正式开工之前,还要进行环境影响评估,已拟请专业环评机构介入此事。项目将严格按照国家建设项目管理的有关规定把好关,垃圾焚烧做到符合环保标准,市环保部门将督促环评机构严格按规定的程序和要求进行,做到公开公正。无论在事前、事中、事后,环保部门自始至终加强监管。垃圾发电厂准备采用目前最先进的技术,集成先进工艺、先进设备等(略)。

A市政府表示,项目最终敲定前,还要邀请相关的组织、媒体、市民代表一起参与,对该项目的选址依据、建设条件、环境保护、安全防灾、土地利用、社会影响力等方面进行讨论。市政府会尽量考虑各方所提出的意见和建议。对有的企业、居民带来直接损失的,可考虑给予相应的经济补偿来解决。垃圾发电厂建成后,整个厂区可定期向市民和媒体开放,在线监测数据通过厂区的LED屏实时播放。周边的居民和其他市民以及媒体、环保志愿者等都可以进入厂区,监督所有设备的运行状况和排放指标。在企业内部监管、A市政府的监管措施及第三方监管、责任追究制度、对市民的告知等(略)。

(二)S-CAD方法介绍与问题导入

导入方法:教师在学员展开讨论前先对S-CAD方法进行20分钟的介绍。

导入问题:建立垃圾焚烧厂已成为现实的必要,较少有人明确反对,但普通市民一旦与垃圾焚烧厂发生关联,其态度大多是负面和回避的,也就是说,大家都把焚烧厂看成是一个“风险”,谁都不愿意在自家门口建设。在博弈的过程中,各方常常围绕“公平”展开激烈的争论。而怎样去达到公平,目前的路径基本是由主持项目的政府进行民意咨询、环境测评等。任何一个选址的居民都不愿意承担风险,那该如何呢?现在的问题是民意汹涌,且对环评报告充满疑惑,没有信任,协商在很多时候变成了激愤的发泄,通往“公平”的方案面临重重困难。如如何找到好方法,让各方达成相对满意的结果,走出垃圾焚烧厂选择的困局?以人民为中心,相关政府部门需要与利益相关居民、焚烧厂、相关媒体、社会组织等展开协商,吸纳各方面的智慧,引入相应的风险分摊原则,或许可以走出争论的阴霾,换来一条和谐解决“垃圾围城”的途径。

(三)教学流程
将全班学员分为五组,进行两个阶段的研讨。

1. 第一阶段,每个组分别承担不同的角色,站在这个角色立场上展开讨论。五个角色分别是:(1)上级政府 (及主管部门);(2)社会组织(各类社会团体、媒体等);(3)受影响的市民(甲区及周围居民);(4)无直接影响和受益的一般市民;(5)利益集团(甲区房地产开发商、垃圾焚烧厂等)。每组指定一名组长组织讨论(选举产生一名发言人,代表小组进行陈述),根据需要回答的问题做好发言准备。

讨论30分钟后,在全班进行交流,并可在各组之间相互提问和回答。提问顺序,2组向1组提问,3组向2组提问,依次循环。各组代表就所扮演角色立场上发表主导观点,内容包括:一是表明态度,赞成还是反对(建在甲区);二是讲明理由(基于所扮演角色的主导立场上回答);三是持反对意见的需注意,如果在必须建的情况下,还要提供另选的地址,如果另选地址产生矛盾后,有什么对策?

2. 第二阶段,每个组根据前期交流的情况,都回到同一个角色上来,即A市政府的立场,同样根据需要回答的问题做好准备,讨论过程中力求形成比较一致的意见,然后由各组选出的发言人进行观点陈述,讨论30分钟。当1组进行陈述时,2组进行观摩与评论;当2组进行陈述时,3组进行观摩与评论,依次循环。(具体名单略)。

代表小组的发言人,在总结大家讨论的基础,要回答如下问题:A市政府立场分析,其价值追求是什么?决策方案的可行性分析?怎样避免各方出现矛盾冲突?利益相关方各自的利益是什么?如果出现冲突有何化解的途径?有什么方法可预防矛盾激化?如何在博弈过程中促成各方共赢的局面等。

 

S-CAD方法运用于培训后的总结提炼及思考

开始阶段,提醒学员要注重案例材料的分析,从案例中分解出各个要素,并进行列表。总结阶段,再进一步把诸多要素归类,展示给学员。

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在两个阶段的讨论过程中,提醒学员给每个决策要素的重要性打分,并在目的与手段的关联性、手段与预期结果的关联性上打分。尤其是在第二个阶段,站在同一立场上(A市政府)讨论时,再去思考每个要素的重要性、各要素间的关联性等问题,引导学员在立场、目的、手段、预期结果的链条上,进行新的思考。

作为定量与定性相结合的S-CAD方法,能有效地激发领导干部学习的主动性。教师通过A市垃圾焚烧厂建设场景的设置,把整个班级学员以组为单位进行划分。当课程进行到一定的时刻,根据场景设置的问题进行讨论。最后,每组派一个代表将问题的答案和想法向全班学员进行展示。这种方法把案例教学法、情景教学法、参与式教学法结合起来,可以让每一位学员都参与到问题设置的情景中去,通过思考、反思、体验,最终达到教学效果,并且能充分发挥每位学员的逻辑思维能力,每组学员为了他们的论点据理力争,通过争论产生新思考、新想法。具体来说。

1. 教学中增强学员的主体意识。S-CAD情景教学方法突破传统教学模式,真正以学员为主体,时间大都交给学员,教师只起引导作用。通过设定情景、引导学员参与,让他们自己去发现问题,继而思考研讨,从而寻找解决方案和对策。这样的教学其实就是为学员创造一种理论与实践相结合的模拟时机,把自己摆进去,教师运用多次授课的经验,及时发现学员普遍存在的困惑,引导他们向教学目标推进,学员在不知不觉中使问题——理念——方法——对策融于一体,主观能动性得到充分体现。

2. 情景中感悟S-CAD元方法的奥妙。教学过程充分调动了学员们发现问题、解决问题的主动性和积极性,并且能结合实际,将理论与实践有效地结合起来,活跃了整个课堂氛围。教学创设的情景使学员们仿若置身于实际工作场景,共同感受、体验和交流,并对教学整个过程进行反复推演,发现不同立场上差异,不同要素关联中的奥妙,既开阔了视野,也进行了思维训练。

3. 互动中衍生出挑战性和启发性思想火花。学员通过参与这种情景互动,去体验、思考、感悟,从而挖掘参与者的自身潜能,启发想象力和创造力。虽然这只是实际工作模拟的缩影,但此情此景,能充分激发学员学习的内在驱动力,激发他们创新意识和应变能力,大胆地去想、大胆地去争论,不断调整优化方案,从而有利于产生最佳策略,运用于实际工作中去。

4. 交流中增强了学员的团队协作能力。S-CAD情景教学方法是以团队为基础来进行教学设计的。一个完整的教学任务,需要团队全员的参与和配合。而在团队中需要根据学员各自的特长进行明确分工。整个过程中,要注重发挥集体的力量,分工合作,密切配合,这样才能快速高效完成教学任务。通过两个阶段的交流过程,学员们的团队合作意识和协作能力得到提升。

【项目参与者:焦永利、宋兆岩、齐九祥、丁进锋】