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黑名单机制:世界银行制裁与中国企业的合规管理



文|黄岩 华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师,华南理工大学公共管理学院国家治理研究中心副主任

                                                                                                               王瑶 英国华威大学制造工程学院项目管理专业硕士研究生











导读


全球经济一体化不断深入,企业境外投资的国际条件发生了巨大改变,强化合规经营已成为全球企业发展的一个趋势

世界银行制裁体系

中国企业合规管理存在的问题

政策建议





自“一带一路”倡议提出以来,中国企业抓住了国际产能合作的巨大机遇,加快了“走出去”的步伐,但是也存在一些问题,“一带一路”沿线国家经济和社会发展水平各不相同,治理规则也各有特点,一些中国企业不熟悉国际合规监管的规则,被当地政府或国际组织制裁的事件时有发生,从而造成了很多不必要的损失。全球经济一体化不断深入,企业境外投资的国际条件发生了巨大改变,强化合规经营已成为全球企业发展的一个趋势。

“合规”(compliance)意为“遵守法规,符合规则,合乎规范”。广义的“合规”指企业在经营活动中各个环节的合规,而狭义的“合规”则聚焦反对各种形式的商业腐败。 早在1990年代世界银行(以下简称“世行”)就开始了对企业合规管理的监管。1990年代中期,西方发达国家掀起了反腐败运动的浪潮,在世行资助的项目中,存在世行提供的资金被转移以及部分公司在公共安全项目中相勾结的情形而导致项目最终的执行不符合标准。在此背景下,1995年时任世行行长的詹姆斯·D·沃尔芬森(James David Wolfensohn)提出了“腐败之瘤(cancer of corruption)”的说法,指出项目建设的失败和经济发展困难的关键原因在于腐败,决定将遏制项目中的腐败行为作为世行的监管目标之一。 1996年,世行颁布《采购指导方针》和《咨询顾问指导方针》为制裁腐败行为提供依据,世行还设置了专职机构部门,标志着世行反腐败制裁机制正式建立。1997年1月,世行在《世界银行借款人选择和咨询顾问聘请指南》中增加了一些遏制欺诈和腐败的条款规定;1998年1月,世界银行成立了五人制裁委员会,以遏制世助项目中的欺诈行为和腐败行为;自1999年起,世行正式开始对违规的企业和个人开出制裁罚单,即本研究所指的“世行黑名单”。

企业合规经营已成为当今企业治理的国际趋势,而世行制裁体系可以反映出国际合规治理的要求与发展方向,研究世行黑名单有助于了解当前我国企业在合规管理方面的表现与存在的问题。因此,本文以世界银行黑名单管理为例,分析中国企业“走出去”过程中面临的问题。本文先介绍世界银行的黑名单机制和制裁体系,结合黑名单分析中国企业合规管理存在的问题;最后本文从政府、行业协会和企业三个层面给出相应建议,以期提升中国企业“走出去”的合规管理水平,增强中国企业对国际投资规则的适应能力。

世界银行制裁体系

2001年,世行成立廉政局(Integrity Vice Presidency),专门处理欺诈和腐败制裁的相关事项。2004年,世行引入外部机构参与制裁评估工作,以保证制裁的独立性与中立性;同时,拓宽监管项目的范围,将反腐败制裁机制延伸到多家国际金融组织和世行的部分风险担保项目(World Bank’s Partial Risk Guarantee)上。2006年,世行将监管的范围延伸到了几乎所有涉及世行资金使用的项目中,且被调查人妨碍调查的行为也被列为可制裁行为,以此提升制裁机制的威慑力。2009年,世行引入先期资格终止程序,该程序规定允许世行在调查期间暂停有关企业和个人参与世行项目的资格;2010年,世行在此基础上引入了和解制度(Settlements),规定被诉方可以在终局制裁前与委员会达成和解,若资格暂停与除名办公室审核通过了该和解方案,该案件便可终结。自2012年6月起世行公开发布制裁结果。

(一)世行制裁范围
世行发布了一系列相关文件来规范其反腐败制裁体系。其中最基础和最重要文件是《关于预防和打击国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷和赠款资助项目中的欺诈和腐败行为指南》(以下简称《反腐败指南》)。《反腐败指南》规定了世行的制裁范围,分为“欺诈行为”、“腐败行为”、“共谋行为”、“胁迫行为”和“妨碍行为”五种。根据世行提供的统计数据,在2007-2019年办理的案件中,欺诈行为占比最高,达75%;腐败行为次之,占24%;共谋行为占10%;妨碍和胁迫行为各占2%,有相当一部分案件触及不止一种不法行为。

任何与世行资助资金有关的项目,无论是直接或间接资助都适用于该制裁体系,必须接受世行监管。在《反腐败指南》中,所有的贷款资金接受者(recipients of loan proceeds)被分成四类:借款人、最终接受贷款资金的实体和个人、对资金支付负责的实体或个人以及影响或决定资金使用的实体或个人。也就是说,任何人或任何实体只要与世行贷款项目中的资金有联系,例如项目投标人、分包商、供应商等,一旦被世行认定存在欺诈和腐败现象,都将受到世行的制裁。世行制裁机制主要针对银行金融机构、项目承包方、服务提供商等私人性质的企业或实体,并不对成员国(包括政府官员或雇员)以及该国政府负责的机构发生作用,但是国有企业除外。为了防止受制裁企业通过子公司或其他关联企业转嫁制裁结果,制裁结果会被扩大到该企业控制的附属公司。任何一家子公司被制裁,整个企业都会受到牵连。

(二)世行制裁措施
针对欺诈和腐败行为,世行规定了五种制裁措施,分别为:指责信、退款、有条件的不取消资格、有解除条件的取消资格和永久取消资格。其中,(1)指责信,即向行为主体发出公开谴责信;(2)退款,即要求被制裁实体或个人将所有不正当所得利益退还给受害者;(3)有条件的不取消资格,即在规定时间内,若被制裁方可以遵守世行提出的要求并满足世行提出的条件并且保证不会再发生不当行为,就可以免于制裁;(4)附解除条件的取消资格,指被制裁方在一定期限内被取消资格,之后若满足世行提出的一系列改进措施,达到世行规定的条件,便能解除制裁。这一制裁措施可以鼓励被制裁方采取措施进行内部整改,达到补救的目的,是世行使用最频繁的制裁方法;(5)永久取消资格,指世行将永久取消被制裁方的项目资格。 2006年,国际货币基金组织、非洲开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行、欧洲复兴开发银行及世界银行的负责人宣布成立联合小组以打击腐败行为。自此,被列入世行黑名单的实体或个人,只要制裁期限超过一年,就会被国际金融机构联合小组的其他成员进行联合交叉制裁,相当于国际市场上的“通缉令”



中国企业合规管理存在的问题

截至2019年10月26日,根据世行公开的制裁名单,全球范围内累计共有1967家企业受到制裁,我国被制裁企业数量累计达851家(仅包括中国大陆地区)。在黑名单中,一家企业直接或间接控制的多家企业会被合并为一家企业,851家中国企业涉及到69家总公司或母公司。中国企业占黑名单全部制裁企业数量的43%,是世行黑名单中上榜企业数量最多的国家。另外,还有9名个人受到了制裁。

从实施制裁的主体来看,该名单中的43家企业和2名个人是直接由世行实施制裁,有15家企业是被世行制裁后又被其他机构进行交叉制裁,还有26家企业和7名个人是先由其他国际金融机构制裁,再被世行实施交叉制裁。在这些被制裁主体中,有8家企业和7名个人受到亚洲开发银行的制裁,1家企业被泛美开发银行制裁,还有16家企业受到非洲开发银行的制裁。

世行黑名单中,中国以851家公司被制裁而位居世界第一;其次是加拿大,119家公司;之后是英国、秘鲁和印度同为52家公司。由于中国被制裁企业数远超其他国家,有些声音质疑世行黑名单具有针对性,利用国际规则阻碍中国企业在国际市场上的发展。根据世行规则,若在世行进行正式审理之前,存在不合规行为的企业已进行积极整改并与世行和解的,不会出现在黑名单中。

黑名单中从事各类公共基础设施建设与工程建设类的企业占被制裁中资企业总量的75%以上。根据世行公开的制裁名单中,截至2019年10月26日,有20家建筑建材类企业上榜,占比最高,为29%(见图)。还有11家机械机电类企业和10家能源开发与建设类企业被制裁。这些企业通常是因为在投标过程中不合规,提供虚假信息和文件,如既往业绩或工程验收证明的造假,违反了世行采购指南的反对欺诈行为条款。

世行黑名单中被处罚的中国企业数量总体呈逐年增加的趋势,近两年来被处罚的中国企业数量显著增多,远远超过了以往年份的总和。主要原因在于,2019年6月某企业在招标过程中因虚假陈述而被世行制裁,受其控制的730家关联企业受到了连带制裁,一并被列入黑名单中。

入榜企业以国有企业为主,近年来民营企业也在增长。自中国企业被制裁以来,入榜的国有企业所占比重较大。截至2015年10月26日,黑名单中上榜的国营企业占比超过一半,为65%。截至2019年10月26日,被制裁的民营企业占比最大,为64%,而且都是各个领域的著名企业或上市公司。

中国企业被指控欺诈和腐败占比最高。根据黑名单中公开的被制裁的企业信息,截至2019年10月16日,有30家企业涉及欺诈指控,23家企业涉及腐败指控,其中有1家企业被指控欺诈和腐败行为,还有12家企业因违反交叉制裁协议的规定而被制裁。根据世界银行廉政局2019财年公布的年度报告显示,投递信息不实的投标文件、虚假公章或者其他容易被忽略的小问题经常出现。如将总公司或其他关联公司的资质证明或业绩证明当作应标公司的证明等不合规行为都曾出现过。这些行为在国内不是大问题,但一经世行查实,便会被世行认为是欺诈行为。如某大型工程国企在肯尼亚投标时,由于业绩造假,被世行认为是欺诈行为而被制裁,集团旗下的其他子公司也受到了连带制裁。2019年6月5日,在格鲁吉亚东西公路走廊改善的项目中,世界银行对另一工程类国企发布了为期9个月的禁令。该公司受制裁的原因在于,在公路建设合同的资格预审和招标过程中虚假陈述公司人员和设备信息以及集团内其他实体的经验。


政策建议

尽管中国企业“走出去”的步伐越来越快,但是整体上来说合规管理表现不尽如人意,腐败与欺诈行为是我国企业最容易发生的不合规现象。基础建设类企业是世行制裁的重点,相关企业合规意识薄弱,企业内部合规管理较差。一直以来,国有企业都存在着较大的经营管理问题,我国政府近年来也开始重视国企改革,发布了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》等一些改革政策,然而从黑名单的数据中可以看出,国企依然存在较多的不合规行为。在被指控类型中,欺诈和腐败行为发生最为频繁,仔细查阅相关制裁文件可以发现,大多数欺诈和腐败行为都不是有意而为之,很多企业习惯性忽略的小问题都被世行认为是不合规而受到制裁,造成不必要的损失。虽然近几年我国企业的合规意识有所提升,但由于我国企业合规建设起步晚,对国际合规理念还没有深入全面地理解,企业的合规管理不注重细节,再加上国内监管环境宽松,国内市场监管对于一些问题过于宽容。我国的合规监管体系需要更加严格。

随着越来越多的中国企业走出国门参与国际市场,企业面临的合规风险凸显。通过分析黑名单可知,被世行制裁的全球企业数量呈快速增长趋势,黑名单中中国企业的数量增速尤其突出,这不仅是因为世行集团在不断完善其制裁体系,审查程序越来越趋向于严格与全面,根本原因在于我国企业合规建设水平落后,在严格的国际标准监管败下阵来。环保、公平竞争、反腐败和反垄断等合规要求成为全球合规监管的趋势,中国企业在参与全球化的进程中,不可避免地受到其他国家或国际金融机构相关立法的管辖,因不符合企业经营所在地的各种要求而受到处罚的案件数不胜数。特别的,在“一带一路”倡议下,中国企业的国际化将会在全球范围内迎来新高潮,那些习惯于运用“中国式打法”的企业将会面临更为严峻的合规风险挑战。因此,政府、行业协会和企业要明确在合规管理中的定位,加快完善企业的合规管理机制,防范与化解对外投资的合规风险。

首先,政府要借鉴世行制裁机制,完善市场监管,加大监督与处罚力度。目前我国的相关法律条文过于零散,没有形成一个系统的体系,导致企业的合规管理缺乏法律依据,为企业的违规提供了制度漏洞,亟需加以修改和完善。虽然我国已经出台了《合规管理体系指南》,但如何将指南运用于市场,被企业所认可和遵守,都是还未解决的问题。除了借鉴国外先进立法完善法律制度外,也要全方位加强对权力的监督和制约,尤其针对合规风险多发领域和权力运行中的漏洞。

其次,行业组织要发挥协调与内部约束作用。商会积极发挥协调企业行为、对接内外信息的功能,加快对行业自律机制的建设,进一步完善合规等级评价制度,相应地建立和完善行业黑红名单管理,强化对企业违规行为的约束。中国国际工程承包商会应该发挥更大的作用。

最后,企业要重视合规建设,完善自身的合规管理体系。企业可以结合自身的业务范围、经营规模和组织结构等实际情况,对照我国相关的法律条文,海外经营企业同时要遵照相关制度制定企业内部合规管理条款。具体可以从以下几方面重点进行完善:严格遵守合规要求,建立健全合规管理体系,制定合规管理制度,持续完善合规管理架构并重视合规文化的建设。

合规管理不仅可以塑造良好的企业形象,帮助企业全面参与国际工程承包,帮助企业参与国际市场竞争。合规管理也是塑造中国政府良好形象的有效途径。加强合规管理,遵守国际通用规则也是提升中国软实力的重要手段。




编辑 | 青  

 校对 | 闫建军

设计 | 大   米






全球经济一体化不断深入,企业境外投资的国际条件发生了巨大改变,强化合规经营已成为全球企业发展的一个趋势