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一体化发展与相对独立性



一体化发展与相对独立性

文|李国平  北京大学首都发展研究院院长

 导 读 

在都市圈发展中“同城化”尽管可以是一个发展方向,但保持圈域内各个中心的相对独立性非常重要

如何认识和识别都市圈

都市圈发展的一般规律

促进都市圈高质量发展着力点



2月19日,国家发展和改革委员会于发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号)(以下简称《意见》)使得都市圈再次引起社会各界的关注。《意见》对都市圈进行了界定,即都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态,并在指导思想中提出了坚持新发展理念,坚持推动高质量发展等。都市圈作为一种城市区域的空间形态,其概念形成已有一个多世纪,并且在发展中也体现出其内在的一般规律。

如何认识和识别都市圈

就目前而言,我国对都市圈概念理解、识别标准和指标选取上仍然存在很大差异,统一的认识尚未形成。都市圈指标的选择对都市圈划分十分重要,尤其是反映都市圈本质特征的各种联系性指标。但实际上,由于我国城市之间联系的数据统计尚不完备,上述一系列的划分都基本处于定性判断。在我国都市圈的识别标准和划分上存在界定标准尚缺乏统一性、缺乏中心城市与外围区域联系的统计数据、难以体现日常生活圈这个原有都市圈的本质特征、还没有以通勤率为标准(而这是国外划分都市圈的基本标准)进行都市圈划分、将城市经济区当成都市圈等问题。

都市圈一般是指跨越城市界限而和城市在景观上连为一体或在职能上具有紧密联系的区域。在地理学上一般将具有以下两个特征之一的区域看成是都市圈:第一,在景观上和城市连为一体的城市化区域(城市建成区域);第二,在通勤等日常生活方面和城市联系紧密的区域。

都市圈往往具有一个(或距离很近的多个)中心城市,以及与中心城市具有密切的社会、经济联系,且带有同城化倾向的邻接城镇与地区所组成的圈层式结构。都市圈决不仅是一个地域范围的概念,它是一个具有密切职能联系的经济实体和社会实体。都市圈的空间组织一般具有以下四个方面的基本特征:(1)有明确的区域增长核心;(2)圈层状的组织结构;(3)相对完整的功能体系;(4)网络化的空间支撑。

都市圈(metropolitan area(district))的概念最早源于1910年的美国,后来在日本被广泛应用。在日本,“都市圈”主要是指以一日为周期,可以接受中心城市某一方面功能服务的地域范围。都市圈的识别标准基本上是以通勤率为基本指标,一般将向城市中心区域通勤的圈域看成为都市圈。日本总务厅在1995年的国势调查中将“都市圈”的基准定义为:构成都市圈的范围为都市周围市町村15岁以上常住人口的1.5%以上到该都市通勤或通学,且和该都市在地域上连续的市町村。就都市圈的大小而言,它主要取决于对于中心城市人口的界定以及和中心城市联系程度紧疏的界定标准。就中心城市的界定标准而言,从人口5万到100万,外围地区向中心城市的通勤率从1.5%到40%。显而易见,界定标准中中心城市的人口规模越小、通勤率越高,则所圈定的都市圈空间尺度就越小;相反,界定标准中中心城市的人口规模越大、通勤率越低,则所圈定的都市圈空间尺度就越大。中心城市的人口标准的多样性,显然和各国或地区的人口密度有关。就都市圈外围区域和中心城市的联系而言,一般认为外围地区向中心城市的通勤率应该在5-10%,这也和目前国外都市圈的地理景观、经济联系的现状相吻合。针对以上都市圈界定中存在的空间尺度上的差异,笔者认为应该进一步区分都市圈(Metropolitan Area)和大都市圈(Major Metropolitan Area),从而避免在都市圈空间尺度上出现的重大差异。这样既有利于不同都市圈的比较,也有利于都市圈政策的制定。考虑都市圈的本质特征是日常生活圈,因此可以考虑将中心城市人口标准定为5-30万以上,而向中心城市的通勤率定为10-15%以上,并且外围区域第一次产业以外人口占75%以上为妥。

都市圈可大可小,关键是中心城市与周边地区的联系,是属于一日生活圈,是典型的多层多圈镶嵌结构,也是客观存在的城市化区域,识别的主要标准是通勤时间和通勤比重。


⬆大阪市是日本三大都市圈之一近畿都市圈的中心城市,面积225平方公里,人口272万人。(新华社记者 李钢摄 )

都市圈发展的一般规律

都市圈内具有类型广泛、规模巨大的社会经济活动。这种社会经济活动的产生和发展是将分散在地理空间上的各种要素组织起来的过程。都市圈内不同区位指向的各种社会经济活动之间需要彼此联系、相互配合,构成了一种特定的空间组织形态(结构),并且这种空间组织形态(结构)是处于不断发展和演化之中。

都市圈的形成与演进规律。城市(尤其是大城市)作为经济社会活动的中心与枢纽,具有高度的聚集性、开放性和枢纽性等特征。城市不仅聚集了一定地域范围内的各种资源,如技术、资金、劳动力等,同时还通过这种聚集所产生的强大势能影响和辐射周边地区。聚集(集聚)和辐射(扩散)两种力量的共同作用,促使城市空间形态不断演化,从根本上来讲,两种力量的协同(即谋求集聚经济)是都市圈形成并不断发展和演进的根本动因。空间相互作用(集聚与扩散)的力量会继续推动都市圈空间形态演变和蔓延,都市圈的地域形态总是处于不断发展和演进过程中的,一般而言,都市圈的形成与演进会经历城市孤立发展阶段、单中心都市圈形成阶段、多中心都市圈形成阶段以及大都市圈发展并成熟阶段。成熟的大都市圈不仅有着多中心、网络化的城市体系结构,同时也有着十分强大的经济吸引力和辐射力,它可以吸引整个区域、国家甚至全球的资本、人才、技术和信息,同时也直接主导了地区、国家甚至全球的经济运作,成为世界和地区经济的中心和增长极。

都市圈形成与演进的动力。都市圈形成与演化的内在动力来源于对集聚经济效益的追求。集聚经济是指一种通过规模经济和范围经济的获得来提高效率和降低成本的系统力量。产业的发展有赖于集聚经济,这是因为产业在空间上的集聚可以获取一种因共享区位而相邻企业间相互提供的“免费服务”,它包括降低交易费用,实现规模经济,获取劳动力和知识溢出等。产业对集聚经济的追求使得生产要素和经济活动不断向城市集聚,最终导致城市规模的扩大和空间范围的扩张。

当城市规模达到一定程度时,它对周边地区的辐射和影响力逐步强大,同时在城市内部,高密度集聚和空间有限性之间的矛盾所带来的各种城市问题(集聚不经济)也促使城市开始向外扩散。中心城市通过对外产品输出、技术转让和产业空间重组将一部分生产要素和经济活动向外疏散,这种疏散保证了城市本身规模的适度和产业结构的优化。在空间上,中心城市的扩散表现为城市沿主要交通轴线圈层状的蔓延,在蔓延过程中,中心城市加速了周边地区的发展,并与次一级的中心城市融合形成更大一级的都市圈,因此扩散的结果往往是在更大的空间尺度上实现集聚。集聚和扩散两种力量的互动,最终推动都市圈空间形态不断演化,实现都市圈域内地域空间组织的优化。

集聚与扩散的互动是都市圈形成与演化的根本动力,除此之外,都市圈的物质性(特别是交通基础设施)与非物质性网络发展,以及政府的宏观调控行为也在发挥重要的作用。

促进都市圈高质量发展着力点

都市圈客观存在的城市化区域,必然存在处于不同等级和发展阶段的都市圈。都市圈规划作为区域政策工具,应该把致力于促进都市圈(包括不同等级和不同发展程度的都市圈)高质量发展作为核心目标。基于现阶段对都市圈发展规律的认识,都市圈的识别、都市圈的发展重点以及都市圈规划所要解决的关键问题均还没有完全形成共识,促进都市圈高质量发展需要在以下几个方面下大功夫。

把握都市圈发展的一般规律,针对不同规模和不同发展阶段的都市圈采用差异化的政策措施。都市圈的形成和发展是聚集(集聚)和辐射(扩散)两种力量共同作用的结果,因此对于规模比较小且处于培育阶段或发展阶段的中小都市圈促进要素集聚尤为重要,而对于规模比较大其处于成熟阶段的大都市圈则是需要通过强化其辐射扩散作用,促进都市圈的均衡和一体化发展作为其重要的政策着力点。

科学识别和确定不同等级规模和发展程度的都市圈。根据都市圈的内涵,以通勤圈和人口密度为基本标准,科学识别和划分各类型都市圈。

明确特定都市圈(不同等级规模和发展程度的都市圈)规划的具体政策含义(因地制宜)。需要明确某一特定都市圈规划是为了促进同城化与城乡统筹,是为了排名还是做大省会城市或省会都市圈,还是为了解决中心城市的大城市病问题等。确定在特定都市圈发展中哪些更重要?是基础设施,生态环境,交通体系,基本公共服务还是产业协同发展?只有明确了具体的政策含义后才有可能确定出切实可行的规划方案,也才有可能得到实施及取得良好的效果。

都市圈一体化发展是最重要的政策目标。一体化发展是兼顾了中心城市与外围区域之间的关系,有利于圈域内统筹发展,有利于避免出现“摊大饼”的城市空间蔓延,有利于城市的精明增长,因此在都市圈发展中“同城化”尽管可以是一个发展方向,但保持圈域内各个中心的相对独立性是非常重要的。

交通网络建设是促进都市圈高质量发展的重要基础。推动都市圈统一市场建设、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展等均需要有以交通网络建设为基础,构建以轨道交通为骨干、联系紧密、高速通达的交通网络将是支撑和促进都市圈要素高效流动和优化布局的前提。

大都市圈发展应该建立起多中心、网络化发展模式。大都市圈的多中心、网络化发展一方面可以解决由于单中心集聚所导致的大城市病,同时又可以实现城市的规模经济效益。具体来说,应该在大都市圈内坚持“多中心组团式”的空间发展模式,形成多个职能中心和城市副中心以分担中心城区的功能,加快中心城区空间重构和城市立体空间的优化利用,加强分区空间管制以实现城市精明增长,强化对周边区域的辐射带动作用。




编辑 | 张  梅

设计 | 孙子悦