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大城市郊区:都市圈建设的焦点

大城市郊区:都市圈建设的焦点

文| 陆铭  上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授   图片提供|陆铭


 导 读 

没有大城市扩张,就没有所谓的“都市圈”,而目前大城市都市圈发展焦点,很大程度上是中心城市郊区如何发展的问题

人的城市化和大城市化

地理条件和都市圈差异性

大城市郊区:都市圈建设的焦点


都市圈和人的城市化有什么关系?8月26号,中央财经委员会第五次会议进一步明确,要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。这和都市圈发展又有什么关系?

人的城市化和大城市化

都市圈的发展是城市大型化的结果,而不是人为规划出来的,或者说都市圈的规划是为了适应城市大型化的趋势。而至于为什么会出现城市化和大城市化,可以从经济发展的规律和中国国情两个角度来分析。

众所周知,城市化是经济现代化以及产业从农业向制造业和服务业升级必然经历的过程。然而令人困惑的问题是,为什么在中国出现了大城市化?尽管我曾在书《大国大城》中说明,人口从小城市向大城市集中是全世界普遍存在的趋势,但是人们习惯性地会觉得如果能多发展小城市,城市会更加宜居。

想要更好理解人的城市化,这有一个简单的思想实验:假设全中国只有1000万人,中国会是什么样的状态?不难理解,如果中国只有1000万人的话,那么放在全世界范围之内来看,由于农业本身具有很强的规模经济效应,中国即便只发展农业,也可以凭借大农场来获得在国际农产品市场上的竞争力。这个时候,中国的比较优势是农业,城市经济就没有那么重要了。然后再放松条件,如果中国的人口为3亿,那么,如果只做农业,就没有办法形成足够有竞争力的大农场,这时城市经济就会变得更重要。中国需要发展制造业和服务业来提供足够的就业岗位,吸引农民进城,使得剩下的农民能够获得足够大的农场,以至于在国际市场上获得竞争力。

然而现实中,中国人口有13亿多,虽然号称有960万平方公里,其实在胡焕庸线的西边有接近一半的国土,主要是高原或者山区,人口仅占全国的6%,而只有在胡焕庸线的东边自然条件较好。这样紧张的人地关系就决定了中国如果仅靠发展农业,无法实现现代化。而又由于农产品的国际市场价格竞争力与农场的面积是相关的,因此,如果要使农业竞争力在国际市场上不至于太差,中国迈向现代化的过程就必然伴随着大量人口向城市的集中。当前,这个过程仍然是进行时,中国真正要实现现代化可能还需要20-30年的时间来完成城市化进程,直到80%甚至更高的城市化率。

中国人口大国的特征所导致的结果就是城市的大型化。我曾有研究,证明了国家总人口越大,那么这个国家的城市人口规模就更大的道理。

随着经济发展水平的提高和人们需求的升级,大城市的发展,一方面使得人们更有可能获得服务的数量、质量和多样性。另一方面,大城市相对于小城市能够做到更集约的用地,更有利于保护农业用地总量。如果没有大城市的扩张,就没有所谓的“都市圈”,也就是说,中心大城市的人口规模增长逐渐超出了自己管辖的范围,从而与周边其他中小城市连片成了都市圈。所以,都市圈有多大和国家人口规模、经济发展阶段都有关系。

地理条件和都市圈差异性

正如前面所说,都市圈的形成依赖于人口的集聚,而人口集聚又是产业集聚的结果。但都市圈绝不是像现在很多人所认为的那样,只是把几个相邻的城市画个圈就可以了。其中关键的问题在于,这些相邻的城市是不是真的在经济上有足够紧密的联系,而这又影响到这些相邻城市之间是不是有必要为这种紧密的联系来建设相应的轨道交通网络。

所以核心的问题在于,一个城市的经济和人口规模到底是由什么因素决定的?中国经济是一个高度开放的经济,因此,到沿海大港口的距离对地方经济发展的影响巨大。根据我的团队的研究,如果用到沿海大港口(香港、上海、天津)的距离来解释中国地级市GDP的规模,仅仅这一个变量,对于不同城市之间GDP规模的解释度就可以高达39%。另外一个影响地级市GDP总量的重要变量是到国家中心城市的距离,这显示出了国家中心城市的重要性。但是我们发现,即使国家级中心城市对周边城市的带动力,也是取决于它的地理位置,越是距离沿海大港口比较近的国家中心城市,对于其他城市的带动力越大。

那什么样的城市才有可能建设成都市圈呢?都市圈是指“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”按照国际上较为认同的定义,外围城市到中心城市通勤的人口比例超过15%,可以纳入都市圈的范围。在世界上比较大的都市圈,它的半径大约可以达到50至70公里,在这个范围内,轨道交通可以实现周边到中心城区一小时通勤。

而中国的“城市”其实是一个地理范围非常大的行政管辖区,远远超过欧美日这些地区对于城市的定义,在欧美日,他们的城市仅仅相当于我们县的概念。所以把都市圈的概念放到中国,对于绝大多数地方来讲,如果既远离大港口,又远离核心城市,当地所能建的都市圈其实就是地级市的概念。甚至对于一些面积大、人口密度低的地级市而言,自己辖区范围之内的一些边远小城镇恐怕都不是在经济意义上的都市圈范围之内。而仅仅在为数不多的大城市及其周围,才有可能因为经济发展的需要,带来人口的集聚,从而产生与周边小城市连片发展的需要,形成跨越行政管辖边界的都市圈。在北京、上海、广州和深圳几个一线城市,都市圈的建设都要跨越各自的辖区边界。

不同的城市,建成都市圈的条件是不一样的。如果脱离经济发展的需要,仅仅因为都市圈的概念而使得地方政府一定要画一个50公里到70公里的半径来把周边的城市连在一起,然后希望通过拉动投资来进行所谓的都市圈建设,不如从制度、已有的公路和铁路连通性等入手,真正的做好无障碍的生产要素流通。

大城市郊区:都市圈建设的焦点

当前,中国都市圈建设的核心问题本质上就是大城市如何建设的问题,而由于这些大城市管辖面积非常大,围绕大城市建设都市圈的问题,很大程度上是这些中心城市的郊区如何发展的问题。目前,都市圈建设最无争议的是建设轨道交通网络,增加中心城市和周边中小城市之间的连接性。也恰恰因为这一点没有争议,按照目前的规划和建设模式,未来的都市圈范围之内如果建成了轨道交通网络,将伴随着大量的土地利用效率低下的现象。为什么会这样呢?这就要从当前城市规划的现状开始说起。

中国目前的城市规划是以直辖市或者地级市为单位的,每一个城市辖区范围之内都保留了大量的农田。一方面,国家层面在每一个城市辖区范围之内,都划定了基本农田保护单位。另一方面,传统的规划思路认为,城市不能走“摊大饼”的发展模式,认为中心城市边界不断扩张是导致城市拥堵等问题的原因。这样一来,所谓卫星城模式就变得非常流行,它的空间体现就是中心城市和下辖郊区县城(或区)之间存在着大量的农田,同时,中心城市和辖区外周边中小城市之间也存在着大量农田。

中国围绕大城市建设的都市圈急需解放思想,打破束缚。首先就是对于“摊大饼”现象的理解要纠正。都市圈的建设是基于周边地区与中心地区的经济联系,因此连片发展是符合客观规律的。卫星城建设模式在周边地区和中心地区之间保留大量的绿地和农田,仅仅在视觉上防止了城市扩张,其实只是摊了一张更大的饼,而且形成了周边地区与中心地区之间的隔离带,只会延长人们的通勤距离。与此形成对照的是,在发达国家,城市扩张如果伴随着紧凑的建设,那么并不认为是无序蔓延式的摊大饼。

当然,连片发展的模式并不是说要把所有的土地全都变成城市建设用地,而是说城市要在经济发展和生态保护之间寻求更好的平衡。至少在以下两个方面,城市的土地用途管理可以更为灵活,增强“经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。第一,在未来的都市圈轨道交通网络沿线的土地可以更加高效的开发,并且用沿线的土地增值收益来补贴轨道交通的建设,形成良性循环。第二,在一些重点开发区域,比如说在上海自贸区新片区和长三角一体化示范区范围之内,首先突破既有的土地用途管制,为实现国家和区域发展的战略目标创造条件。

上述土地用途管制的突破,所涉及的范围并不是全国性的,因此,不会产生全局性的影响。即使造成局部一定数量农田的减少,也可以在全国范围内通过建设用地指标跨地区的调配来解决。一线城市周围的都市圈势必吸引来自于欠发达地区更多的人口,相应的在人口流出地则因按比较优势,更多承担保障功能,相应的增加农业用地的保有量,以使得在全国总的农业用地数量不发生大的变化。由于围绕一线城市的都市圈人口密度较高,上述跨地区的农业用地占补平衡,甚至有可能使得人口流出地农田增加数量超过人口流入地农田减少数量,从而增加全国的农田总数。




编辑 | 张   盼

图片提供 | 陆铭

设计 | 孙子悦