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《中国制造2025》与《德国工业战略2030》的异曲同工

文|杨泽坤  中国人民大学数字人文中心研究员、中国人民大学信息资源管理学院杰出青年学者

导读


市场机制是决定性的,但是不是万能的;政府作为是不可或缺的,但是有改进的空间

 

《中国制造2025》文本的基本内容

《德国工业战略2030》文本的基本内容

《中国制造2025》与《德国工业战略2030》异曲同工之处

 

先有《中国制造2025》,后有《德国工业战略2030》。德国作为社会市场经济的代表与实行有特色社会主义市场经济的中国,在两国的经济政策特别是产业政策领域既有许多不同之处,也有许多相似之处。通过两个战略文本对比分析,我们发现其中包含许多相似之处:市场机制是决定性的,但是不是万能的;政府作为是不可或缺的,但是有改进的空间。在国际环境日益复杂的情况下,只有在科技创新上先行一步,一个国家的工业或者制造业发展才能真正赢得主动。

 

《中国制造2025》文本的基本内容

《中国制造2025》作为中国政府实施制造强国战略的第一个十年行动纲领,明确提出要坚持”创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的基本方针,坚持”市场主导、政府引导,立足当前、着眼长远,整体推进、重点突破,自主发展、开放合作”的基本原则,通过”三步走”实现制造强国的战略目标:第一步,到2025年迈入制造强国行列;第二步,到2035年中国制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平;第三步,到新中国成立一百年时,综合实力进入世界制造强国前列。

与此同时,《中国制造2025》明确了九项战略任务和重点:一是提高国家制造业创新能力;二是推进信息化与工业化深度融合;三是强化工业基础能力;四是加强质量品牌建设;五是全面推行绿色制造;六是大力推动重点领域突破发展;七是深入推进制造业结构调整;八是积极发展服务型制造和生产型服务业;九是提高制造业国际化发展水平。

最后指出,建设制造强国必须发挥制度优势,动员各方面力量,进一步深化改革,完善政策措施,建立灵活高效的实施机制,营造良好环境;必须培育创新文化和中国特色制造文化,推动制造业由大变强。《中国制造2025》由百余名院士专家着手制定,为中国制造业未来10年设计顶层规划和路线图,通过努力实现中国制造向中国创造、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌三大转变,推动中国到2025年基本实现工业化,迈入制造强国行列 。

 

《德国工业战略2030》文本的基本内容

在《德国工业战略2030》中,明确提出国家干预行为可以视为合理的,甚至可能是必要的情况,只有这样才能避免国家经济和全民族繁荣陷入严重的不利之中。这种方法也有助于塑造一个符合未来发展方向的市场经济,并为必要的国内政治辩论奠定基础。目前全球经济力量正在快速发展,世界市场也处在一个快速而深远的变革之中。德国目前面临的问题就是如何应对这些新的发展和变化以及应该采取什么样的措施。德国作为一个全球瞩目的工业大国,必须积极有效地引导这一变革,决不能被动地容忍与忍受,必须有效地管理和引导新的全球挑战与发展契合德国、欧洲以及欧盟各成员国的直接利益。德国希望更大程度地推进创新型技术并保护具有重要战略意义的领域。

德国《国家工业战略2030》强调到2030年,必须逐步将工业在德国和欧盟的增加值总额(GVA)中所占的比重分别扩大到25%和20%。并且重申,一个企业必须拥有大量的资本才能实现重大项目并在国际竞争中与大型竞争对手较量,但如果一个国家缺乏这样的企业,那么这个国家就会排除在一个日益重要、不断增长的全球市场之外。

未来创新与数字化带来的巨大冲击在德国传统强势领域会更加明显,必须未雨绸缪。如果德国长期无法在上述未来技术中取得成功,传统强势领域的长足发展也会面临直接的风险。德国只有立足于把新的未来领域做大做强,核心工业领域的传统强势地位才能得以维持和巩固。

 

《中国制造2025》与《德国工业战略2030》异曲同工之处

1.市场经济是工业和制造业发展的重要基石

《中国制造2025》的第一条指导原则的前半部分就是“市场主导”。中国必须全面深化改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,强化企业主体地位,激发企业活力和创造力。积极转变政府职能,加强战略研究和规划引导,完善相关支持政策,为企业发展创造良好环境。

2021年12月17日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时进一步指出:“构建新发展格局,迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,建立全国统一的市场制度规则,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。”“要从制度建设着眼,坚持立破并举,在完善市场基础制度规则、推进市场设施高标准联通、加快要素和资源市场建设、推进商品和服务市场高水平统一、提升监管治理水平等方面出台有效的政策举措,不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性,以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争。要加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。要结合区域重大战略、区域协调发展战略实施,优先开展统一大市场建设工作,发挥示范引领作用。”

社会市场经济促进了德国的高度繁荣,也因此成为了世界上最成功的经济模式。无论是过去还是现在,这一模式都优于任何形式的计划经济,就连中国也在四十多年前引入了市场经济要素。自冷战结束以来,市场经济已盛行全球。目前在许多情况下,加强与振兴市场经济是应对无法避免的新技术和工业变革的最佳选择。目前德国需要更多而不是更少的市场经济来保持其经济部门未来的生存能力。《德国工业战略2030》基于可靠的、经过检验的社会市场经济原则,制定了相应标准以证明特殊情况下国家行为的必要性。这也有助于有效地限制国家干预,但如果有更高层面的经济考虑需要国家干预,则可以赋予其合法性。

《德国工业战略2030》还特别致敬《中国制造2025》,文中明确表示:“在工业政策方面一个特别成功的国家是中国,在2015年启动了“中国制造2025”的计划,通过积极的工业政策来加强十个关键技术领域,包括信息技术、高端机器人、航空航天、海洋产业、电动汽车、交通与铁路、生物制药和医疗技术。2017年,中国宣布寻求在2030年之前,成为人工智能领域的世界领先者。2018年7月,国有集团招商局决定设立1000亿元人民币的“中国新时代科技基金”,用于投资中国和世界各地的科技公司。而通过“一带一路”,中国正试图确保销售市场和物流的安全。这一战略将市场经济原则与积极主动的国家政策结合起来,到目前为止已证明是最成功的。”  德国与欧盟也长期致力于推动全球社会市场经济的发展,坚决反对他国强行干涉市场经济进程并系统地保护德国的经济利益,从来给全球带来更大的市场、更繁荣的经济。

2.在经济发展中政府的适当干预十分必要
《中国制造2025》的第一条指导原则的后半部分就是“政府引导”。特别强调积极转变政府职能,加强战略研究和规划引导,完善相关支持政策,为企业发展创造良好环境。

2021年12月17日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时指出:“发展社会主义市场经济是我们党的一个伟大创造,关键是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。“要加快转变政府职能,提高政府监管效能,推动有效市场和有为政府更好结合,依法保护企业合法权益和人民群众生命财产安全。要突出培养一流人才、服务国家战略需求、争创世界一流的导向,深化体制机制改革,统筹推进、分类建设一流大学和一流学科。科技伦理是科技活动必须遵守的价值准则,要坚持增进人类福祉、尊重生命权利、公平公正、合理控制风险、保持公开透明的原则,健全多方参与、协同共治的治理体制机制,塑造科技向善的文化理念和保障机制。”

《德国工业战略2030》指出,在全球化趋势不断发展、创新进程极大加快、其他国家扩张性和保护主义工业政策日益抬头的背景下,如何持续维护及发展德国的私营部门和公共部门的高度繁荣?工业政策在世界越来越多的国家中兴起。几乎没有一个经济发展成功的国家完全依赖市场力量来管理当前事务。快速扩张战略日益明显,其目的显然是为了本国的经济而抢占市场并迅速垄断新市场。在某些情况下,一个国家的企业各自做出的商业决策的总和不足以阻挡和防止力量和经济实力的转移,其原因就是企业仅仅着眼于自身的发展,而不是整个国家的发展。正是在这种情况下,激活、推进保护性工业政策才有了十分正当理由。只有当一个国家经济中的市场力量无法保持其创新能力和竞争力时,国家才有责任去介入。

《德国工业战略2030》认为一个过程的经济意义越小,国家对该经济过程的干预就越少。一个过程的经济意义越大,国家积极主动参与其中的行动空间就越大。如果出现对经济具有现存重要性的挑战,国家的干预可以延伸至限时接管股份以及给予企业补贴。一些更高级别的政治原因会损害竞争,国家对这一损害的补偿并不是补助,而是寻求恢复竞争的可比性。但是,德国的这种做法也必须遵守欧盟法律。

3.必须把科技创新作为一个重要的发展理念

《中国制造2025》基本方针的第一条就是“创新驱动”,着重强调要坚持把创新摆在制造业发展全局的核心位置,完善有利于创新的制度环境,推动跨领域跨行业协同创新,突破一批重点领域关键共性技术,促进制造业数字化网络化智能化,走创新驱动的发展道路。要坚持制造业发展全国一盘棋和分类指导相结合,统筹规划,合理布局,明确创新发展方向,促进军民融合深度发展,加快推动制造业整体水平提升。围绕经济社会发展和国家安全重大需求,整合资源,突出重点,实施若干重大工程,实现率先突破。

2014年6月3日,国家主席习近平在人民大会堂出席2014年国际工程科技大会并发表题为《让工程科技造福人类、创造未来》的主旨演讲,强调工程科技是改变世界的重要力量,发展科学技术是人类应对全球挑战、实现可持续发展的战略选择。中国把创新驱动发展战略作为国家重大战略。希望中外工程科技专家学者加强合作,共同为人类社会进步作出新的更大贡献。

习主席指出,信息技术、生物技术、新能源技术、新材料技术等交叉融合正在引发新一轮科技革命和产业变革。这将给人类社会发展带来新的机遇。未来几十年,新一轮科技革命和产业变革将同人类社会发展形成历史性交汇,工程科技进步和创新将成为推动人类社会发展的重要引擎。共创人类美好未来,是工程科技发展的强大动力,全球工程科技人员要切实承担起这个历史使命。

《德国工业战略2030》认为,创新是一个持续不断的过程,无论是过去、现在还是未来都在持续地进行。然而,“突破性创新”的时间间隔更长,对经济的重要领域甚至是所有领域及其增值链都会产生根本性的影响。通常,这些创新是“颠覆性的”,也就是说,它们从根本上打破了以前的流程或技术,并用崭新的技术取而代之。对于世界上任何一个高度发达的工业大国来说,这些突破性创新都是一个巨大的挑战。同时,这些创新对于以往的市场领导者及其地理位置也具有颠覆性,并且能在很短的时间内造成巨大的扭曲。

《德国工业战略2030》认为,只有拥有并掌握新技术的国家才能始终在竞争中保持有利的地位。当今最重要的突破性创新就是数字化,尤其是人工智能应用的快速传播。在互联网时代,全球平台经济在世界市场层面的发展是市场经济在全球范围进一步发展的必然结果。平台经济通过提高商品的可用性和商品价格的透明度,从而推动商品与服务流的国际化,促进更多的竞争出现。相反,少数公司的垄断则会导致市场萎缩。如今,大型互联网平台拥有大量的资金和数据,正在成为创新的驱动力,也正在改变全世界的附加价值链。

4.工业和制造业发展必须善于管控主导、赢得主动

《中国制造2025》第四条指导原则就是“自主发展,开放合作”。要求在关系国计民生和产业安全的基础性、战略性、全局性领域,着力掌握关键核心技术,完善产业链条,形成自主发展能力。继续扩大开放,积极利用全球资源和市场,加强产业全球布局和国际交流合作,形成新的比较优势,提升制造业开放发展水平。要坚持把结构调整作为建设制造强国的关键环节,大力发展先进制造业,改造提升传统产业,推动生产型制造向服务型制造转变。优化产业空间布局,培育一批具有核心竞争力的产业集群和企业群体,走提质增效的发展道路。

2016年1月18日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班开班式上指出:“我们必须积极主动、未雨绸缪,见微知著、防微杜渐,下好先手棋,打好主动仗,做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备,做好经济上、政治上、文化上、社会上、外交上、军事上各种斗争的准备,层层负责、人人担当。”在制造业领域我们也必须高度重视战略前沿技术发展,通过自主创新掌握主动,见之于未萌、识之于未发,下好先手棋、打好主动仗。

2018年,国家标准委正会同中国工程院等国家高级智库开展标准化战略研究,制定推进标准化战略的行动纲领《中国标准2035》。这表明中国将持续加强标准化与国际化工作,推动物联网、信息技术设备互联、太阳能光伏等领域的国家标准或行业标准成为国际标准,加快转化我国产业发展急需的国际先进标准,推动国内外标准接轨。

《德国工业战略2030》认为,德国经济中掌握工业技术的主导能力是维持德国未来生存能力的决定性挑战。当下的德国经济必须能够经受住所有主要领域的全球竞争,特别是在关键技术和突破性创新方面。未来工业在经济附加值总额中所占的比重不仅仅是一个参考点,更是一个重要的目标。同时,这也是判断德国是否朝着正确方向发展的一个重要指标。将工业在经济附加值总额中的占比提高到25%对于德国来说是非常合适的,也是完全可能的。但是对于整个欧盟来说,这个任务客观上就要艰难得多,因为很多国家还在全面开展去工业化进程,源于这些国家的经济发展阶段不尽相同。然而,只有逆转这一趋势才真正符合德国的经济利益,因为欧洲工业的复兴也可以为所有欧洲国家提供重要的发展动力。因此,到2030年整个欧盟的工业占比也应该增加到20%以上。

《德国工业战略2030》指出,为了应对日益复杂的国际冲击和贸易战,未来保持一个闭环的工业增值链是非常重要的。如果增值链的所有部分——从基本材料的生产,到制造和加工,再到分配、服务、研发,都存在于一个经济地区,那么各个环节将更具抵抗力,增值链也更有可能实现或扩大竞争优势。因此,我们特别需要一套全盘的方法和分析,以确定以前的增值链受破坏与威胁的环节,同时还要达成一致,制定阻止与逆转进一步破坏的适当措施。为此,我们必须扩大现有的优势,同时在德国优于其他国家的领域要开展赶超进程。

《德国工业战略2030》强调:经验表明,一旦在工业竞争中败下阵来,工业领域就很难重夺其竞争力。因此,我们必须为争取每一份工业岗位而奋斗。过去那种把工业分为“脏乱陈旧”和“清洁新型”的做法是完全错误的,必须及时纠正。如果要长期保持德国工业的未来生存能力和竞争力,必须能够及时认清和预测全球发展路线。清楚地了解当前实力可以防止德国错失即将到来的变革。


参考文献:
1. 习近平:《习近平谈治国理政》第一卷,外文出版社,2018年版。
2. 习近平:《习近平谈治国理政》第二卷,外文出版社,2017年版。
3. 习近平:《习近平谈治国理政》第三卷,外文出版社,2020年版。
4. 习近平:《习近平谈治国理政》第四卷,外文出版社,2022年版。
5. 国发〔2015〕28号:国务院关于印发《中国制造2025》的通知,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/19/content_9784.htm  
6.德国联邦经济事务与能源部:德国工业战略2030(全文);https://www.sohu.com/a/309279564_100034932