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建设卓越的全球城市区域 成为更具竞争力、更可持续、更加融合的都市圈 ——《上海大都市圈空间协同规划》解读

文|熊健  上海大都市圈规划研究中心主任  上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

 

导读

上海大都市圈内的互惠互利、合作共赢,一体化发展已不局限于行政层面,而有着更广泛的市场认同 与社会民众基础,各城市愿意与上海抱团发展,以形成一个具有全球竞争力的上海大都市圈

《上海大都市圈空间协同规划》编制的背景和意义

《上海大都市圈空间协同规划》的编制组织

《上海大都市圈空间协同规划》的技术体系

《上海大都市圈空间协同规划》的实施跟踪机制和治理成效

 

 

《上海大都市圈空间协同规划》是新时代全国第一个跨省域的国土空间规划,也是新时代全国第一个都市圈国土空间规划。在国家区域协调发展战略与空间治理现代化等要求下,率先探索了以规划编制与技术创新提升区域协调与空间治理水平的路径。2022年1月,《上海大都市圈空间协同规划》由沪苏浙两省一市政府联合印发。9月,两省一市召开了上海大都市圈空间协同规划实施推进会,正式向社会公布规划文件。

 

《上海大都市圈空间协同规划》编制的背景和意义

(一)落实区域协调发展和长三角一体化发展国家战略,区域空间规划是空间治理现代化的重要环节
党的十九大报告首次提出“实施区域协调发展战略”,党的二十大报告进一步明确“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”。在此背景下,长三角一体化发展国家战略也通过三年行动计划、“十四五”实施方案等系列举措得到实质性推进,率先形成新发展格局、勇当我国科技和产业创新的开路先锋、加快打造改革开放新高地。而上海大都市圈立足长三角进行谋划,有利于形成区域一体化、同城化发展的典范,对于落实长三角高质量一体化发展具有重要意义。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”。空间是治理的基础和对象,而区域空间规划以空间治理作为本质属性,对区域开发活动的空间布局和时序进行引导。从我国城镇化发展来看,“十三五”时期主要围绕城市群展开。相对于城市群,都市圈的空间范围可以识别,而且空间协同更可落实。近年来,国家层面陆续发文提出都市圈工作目标及要求,国家“十四五”规划纲要进一步将都市圈定位为新型城镇化战略的重要组成。落实国土空间规划体系改革要求,上海大都市圈更需要充分发挥都市圈规划的空间治理作用,合理安排好各项空间资源要素,加强空间功能引导,解决空间统筹的实际问题。

(二)从全球城市到全球城市区域,都市圈成为新时代参与“双循环”的基本单元之一
新时代背景下,我国将逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。都市圈是产业链与供应链的基本组织单元,成为参与“双循环”和参与全球竞争的基本单元之一。同时,世界竞争与合作的主体日益由单个城市走向以全球城市为核心的城市区域。纵观国际领先的全球城市区域,无不拥有顶级生产服务与全球资本支配能力、高端制造体系和强大的内生创新力、前沿文化品牌与顶尖的创意产业集群、全球链接能力与高效便捷的交通网络,以及绿色生态环境与高品质的设施供给。

上海作为“国内大循环的中心节点和国内与国际双循环战略链接”,以一体化的举措为突破口,以联动顺畅的长三角循环为切入点,打造联通国际市场和国内市场的新平台,带动更广阔的全国大循环。快速联通国内各大城市群,大幅提升对外辐射力和带动力,同时,不断强化培育内生动力,推进区域供应链不断完善,带动长三角一体化与高质量发展,以卓越的全球城市区域参与全球竞合,以更加从容的姿态应对未来发展过程的各种风险与全球经济的不确定性。

(三)上海大都市圈规划既是圈内协同发展的共同期望,也是区域空间协同治理的新探索
规划建设上海大都市圈响应了圈内多元主体协同发展的迫切诉求。上海大都市圈9个城市具有深厚的历史渊源,地缘相近、人文相亲、往来密切、交织一体,协同发展的意愿强烈。与国际一流都市圈相比,上海大都市圈正处于转型发展的关键时期,亟待共同应对跨界协同等问题。因此,圈内各主体迫切需要编制都市圈规划,在都市圈整体目标定位下找准自身定位,加速优势整合,整体提升区域国际竞争力。2017年《国务院关于上海市城市总体规划的批复》首次提到“构建上海大都市圈”,并在2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中进一步明确。

都市圈经济社会发展正面临“新冠疫情”的严峻考验,后疫情时代的都市圈需要更加整合的治理创新。在加快建设全国统一大市场的要求下,通过上海大都市圈规划编制,整合最广泛的力量,自上而下与自下而上相结合,建立城市间多层次合作协商机制,形成区域协同发展的共同宣言;激发市场活力,促进资源、要素在圈内自由流动,引导产业链、供应链合理布局;全面提升人民生活品质,以实现“人民城市人民建,人民城市为人民”的目标;落实大都市圈内部同城化发展,并处理好与南京、杭州、宁波等其他都市圈的关系。

 

《上海大都市圈空间协同规划》的编制组织

针对上海大都市圈跨省域、多主体协同的特点,探索以编制组织创新促进区域空间协同治理的路径,采取了“共同组织、共同编制、共同认定、共同实施”的组织模式,实现了从城市政府主导向多主体协同参与的转变,从自上而下编制向跨地域平等协商的转变。

共同组织方面,构建共同的组织机构与协同平台作为基本保障。一方面,成立上海大都市圈空间规划协同工作领导小组,负责对上海大都市圈规划的编制、审查、实施等工作进行指导和决策,对跨地市的重大规划、重大项目等进行统筹协调。另一方面,构建了“3地9方10部门”的跨地域、跨领域的矩阵式协作平台,并强调相关主体各负其职、各扬所长。

共同编制方面,协调国家部门、各地专家及规划团队共同参与编制。组建规划协同指导委员会,寻求上级政府的指导和支持;组建规划协同专家咨询委员会,充分发挥专家智库的作用;组建联合编制团队开展共同编制,整合各团队优势编制形成高质量的规划成果。

共同认定方面,强化全过程沟通与最终成果的联合印发。规划编制前充分调研与对接,听取各方发展思路与协同诉求;规划过程中广泛研讨与交流,坚持求同存异以形成更多共识;规划成文后充分吸取各方意见,渐进推进规划成果的完善;最终成果由两省一市政府联合印发,并报自然资源部备案。

共同实施方面,明确规划实施机制并纳入相关规划推进实施。构建规划实施与评估机制,以保障都市圈规划的有序推进;建立开放式的实施协商机制,因地制宜地探索地方协商合作机制;落实到长三角及各地相关规划,凝聚共识推动规划的共同实施。

 

《上海大都市圈空间协同规划》的技术体系

在没有现成的完整经验可借鉴的背景下,上海大都市圈规划通过多轮的研究、规划、沟通、反馈,在平等协商的基础上集合众智、汇聚众力,探索形成契合上海大都市圈实际情况的技术成果体系。既坚持了整体的价值导向,也尽力解决各个主体与板块的问题,以推动规划成为共同签署的发展契约、成为各城市用来协作的共识性文件。

(一)规划定位:体现国土空间规划的基本属性及发展规划的要求
都市圈规划在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件中,属于“五级三类”中的特定区域(流域)的专项规划,上海大都市圈规划作为新时代国土空间规划改革背景下的新探索,理应以国土空间规划为基础。随后,我国出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等都市圈相关文件,均强调战略统筹、产业分工协作等。同时,突出创新协作、交通联动等协同发展成为上海大都市圈各城市的共同诉求,因此上海大都市圈规划也应体现“发展规划”的内容。

(二)范围界定:强调全球城市区域理论与都市圈研究的有机融合
上海大都市圈是以上海全球城市为核心的大都市圈,其范围界定弥补了全球城市区域有理论内核但缺划定方法、都市圈有划定方法但国内适应性不足等。既从都市圈本身内涵出发,强调地理空间的邻近性;也从全球城市区域理论出发,强调产业链、创新链等功能协同的关联性;还从区域空间治理视角,强调满足各地协同诉求的行政完整性。首先,基于时空距离法、通勤联系法等定量分析,以及基础设施统筹、历史文化渊源等定性分析,初步提出了上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山“1+6”的范围;其次,统筹考虑各地诉求,研究论证江苏省政府、浙江省政府分别将常州市、湖州市纳入规划范围的建议;最后,突出环太湖地区、沿海地区完整性协同,兼顾当下行政管理及政策投放的确定性,将上海大都市圈范围界定为包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的九市市域行政范围。

(三)规划重点:探索战略引领、重点协同与区域空间组织的理论创新
基于战略引领,形成共识的目标愿景与协同框架。即建设卓越的全球城市区域,成为更具竞争力、更可持续、更加融合的都市圈。在此基础上,重点围绕生态、人文、创新、流动四大维度形成“目标-策略-行动”的指引框架。

基于重点协同,开展以“协同”为核心的有限规划。生态方面,重点聚焦“水环境”与“碳达峰”,提出共建10条区域型清水走廊,力争2030年前总体碳排放达峰等相关设想。创新方面,重点聚焦“知识集群”与“生产力布局”,提出打造多个重要知识集群及世界高端智造集群等设想。交通方面,重点聚焦“都市圈城际一张网”,提出构建扁平化的轨道网络、推动新建城际站点进入城市中心区等相关设想。人文方面,重点聚焦文旅共建,提出共同培育若干遗产群与文化之路、共同认定多个小镇联盟与乡村联盟等相关设想。

基于空间组织创新,探索构建“三体系一机制”的区域空间规划新技术框架。生态格局上,从优先布局建设空间,转向优先构建生态安全格局,倒逼区域建设空间向高质量、一体化发展转型。城市功能上,从以往规模等级导向的区域城市体系构建,转向功能导向的多层级、多节点分工,构建上海大都市圈顶级全球城市-综合性全球城市-专业性全球城市-全球功能性节点-全球功能支撑性节点等分工格局。空间结构上,从以往聚焦重点城市和战略性廊道为主的“点-轴”式空间结构,到突出开放导向的网络化格局构建,提出打造上海大都市圈七条区域发展走廊与多条次级发展走廊的空间格局。在此基础上,构建空间分层的协同传导机制,形成“大都市圈(全域)-战略协同区(次分区)-协作示范区(区县级)-跨界城镇圈(镇级)”四个层级的空间协同框架。

(四)成果体系:形成基于多方治理的“1+8+5”系列成果
“1”是战略愿景总报告,是上海大都市圈规划的总纲领,是凝练各方共识的政策性文件;“8”为八大重点领域系统行动,构筑上海大都市圈空间协同的骨架,指导各市各领域专项规划的编制;“5”是五大空间板块行动,是上海大都市圈空间协同的重要载体,指引各市跨界地区协同发展与协同规划编制。

 

《上海大都市圈空间协同规划》的实施跟踪机制和治理成效

(一)实施机制上,突出多元主体参与、区域协同机制和行动计划平台
鼓励多元主体参与实施。建立城市间的长期协作、定期沟通机制,鼓励多层级行政主体根据地方实际发展诉求,自下而上主动协同。支持都市圈内各行业企业建立联盟、协会、商会等伙伴关系,强化市场主体的意见表达与交流合作。支持市场主体联合成立投资开发机构和发展基金,引领都市圈重点项目建设。积极与公共组织等合作伙伴开放讨论,对上海大都市圈的发展建设积极建言。促进各年龄段人群了解规划、支持规划,提高全社会的规划参与度。

以都市圈协同机制的常态化运行完善区域各层级合作机制,鼓励各层次探索多样化的跨界协同平台。通过上海大都市圈协同机制的常态化运行,全面纳入长三角区域合作机制,并带动长三角其他都市圈协同机制的完善。长三角一体化发展示范区搭建了“理事会+执委会+发展公司”的管理架构,上海和苏浙两省的三个跨界城镇圈建立了邻界地区规划协同双边或多边联席会议机制。

以行动计划落实都市圈近期任务安排。滚动编制《上海大都市圈空间协同近期行动计划》,作为《长三角地区一体化发展三年行动计划》在上海大都市圈范围内空间协同发展方面的细化和补充。《近期行动计划》围绕上海大都市圈范围内整体空间协同目标,聚焦8个领域系统行动和5个空间板块行动,梳理上海大都市圈协同发展的重大项目、重大政策和重大事项,明确责任主体和主要节点,形成工作任务清单。

(二)跟踪机制上,突出技术支撑和社会参与
合作成立上海大都市圈规划研究中心和研究联盟,连续发布城市指数和蓝皮书。2020年,上海市规划院、中规院上海分院、上海社科院合作成立“上海大都市圈规划研究中心”,并邀请14家单位组建了“上海大都市圈规划研究联盟”。以都市圈40个城区及县(市、区)为基本单元,建立上海大都市圈城市指数评价体系,实现对都市圈的持续跟踪与监测。以《上海大都市圈蓝皮书》为载体,对都市圈经济、文化、治理、社会、生态和空间发展予以跟踪,多维度系统性总结上海大都市圈的研究进展。

提高全社会参与活力,共享都市圈发展成果。以促进实现广大人民群众对美好生活的向往作为规划的出发点和着力点,提高全社会参与活力,共享都市圈发展成果。尤其是在提升文化魅力和乡村振兴等方面,支持都市圈内建立各类联盟组织,举办主题活动,激发参与热情。如积极推动“小镇联盟”与“乡村联盟”建设,促进农产品加工、休闲农业与乡村旅游和相关配套服务融合发展;彰显都市圈的多元文化与历史底蕴,整合区域文旅资源,培育魅力融合的旅游圈。

(三)治理成效上,推动了都市圈内城市的深度交流与更为多元的协同共进
上海与周边城市通过合作协同,相互间的联系逐渐升级、日趋紧密。以往上海大都市圈内各市交流主要聚焦于省内城市、邻近地区,现如今各市更为注重“朋友圈”的横向比较。上海通过跨出去认识到了圈内城市的优势与自身提升空间;众多城市也开始了圈内的发展对标,如苏州“太湖生态岛”对标崇明世界级生态岛,宁波对标江苏找到科技创新等不足,嘉兴对标苏通认识到环湖城市优势与不足等。

围绕创新、流动、生态、人文等重点领域,各地进一步开展了系列协同发展探索。如共建沪宁科创带、共同打造环太湖科创圈、共同推动环淀山湖绿道贯通、共同推动甬舟人工航道扩建工程、共建长江沿线生态安全缓冲区等举措正逐渐从理念走向规划与实施。这些行动促进了上海大都市圈内的互惠互利、合作共赢,如今上海大都市圈的一体化发展已不局限于行政层面,而有着更广泛的市场认同与社会民众基础,各城市愿意与上海抱团发展,以形成一个具有全球竞争力的上海大都市圈。

 

参考文献:
1. 熊健,范宇,张振广,杜凤姣,孙娟.区域协调与空间治理背景下的上海大都市圈空间协同规划编制创新探索[J].城市规划学刊,2022(02):76-82.
2. 熊健,孙娟,屠启宇,马璇,张振广,杜凤姣.都市圈国土空间规划编制研究——基于《上海大都市圈空间协同规划》的实践探索[J].上海城市规划,2021(03):1-7.
3. 上海市人民政府. 《上海大都市圈空间协同规划》发布版[EB/OL]. https://www.shanghai.gov.cn/newshanghai,2022年9月.
4. 孙娟,屠启宇,王世营,张亢,孔卫峰.全球城市区域视角下上海大都市圈内涵属性与目标愿景[J].城市规划学刊,2022(02):69-75.
5. 马璇,林辰辉,陈阳,李丹.区域尺度下空间规划技术框架思考——基于上海大都市圈规划实践[J].城市规划学刊,2022(02):83-89.