日韩城市更新的典型经验及对我国的启示

我国城市更新存在的问题  

自2023年底第一批城市更新试点进入收官阶段以来，我国城市更新工作显现出几方面问题：

一是项目设计的整体性和战略性不足，部分地区过于关注老旧小区改造等单个项目的局部改善，缺乏从城市发展战略高度的系统思考，难以实现优化城市结构、提升城市竞争力的目标。二是对可持续经营模式探索不充分，部分地区仍依赖房地产开发实现经济平衡，没有从本质上解决城市更新的“造血”问题，有些地方运营前置理念仍需加强。三是城市更新资金压力大，中央和地方财政资金支持范围有限，金融机构贷款受多重限制，加之社会资本参与积极性不高，缺乏成熟的市场化投融资模式和退出机制。四是政策法规系统性不强，除部分有立法权城市外，多数城市缺乏上位法规支撑，且现有政策仍呈现碎片化特征，未能形成统筹土地、财税、投融资等多个领域的政策体系。

同处东亚文化圈且较早开展城市更新实践的日本和韩国，在城市更新领域积累了丰富经验，对我国更好推进城市更新工作具有重要的借鉴意义。

日本和韩国城市更新的典型模式  

（一）日本城市更新的典型模式
早期日本城市更新依托“公营住宅”和“住宅公团”为核心的公团住宅制度开展。泡沫经济崩溃后，面对地价下跌、大城市病、高度老龄化等问题，日本开启了以再生为核心的城市更新进程，形成了以都市再生机构为重要执行主体的更新体系。围绕现有体系，日本城市更新呈现三个层次的推进模式：第一，面向大都市，通过实施“紧急系计划”对基础设施和生态环境进行综合整治，同时通过适度放宽用地限制、创新城市环境、强化安全保障等措施激发大都市发展活力。第二，在市町村层面，围绕都市再生整备计划形成全国性的再生协定和民间投资项目。第三，以选址优化规划为核心，通过引导功能布局、消除空置等措施促进城市紧凑化发展。

为了保障城市更新工作顺利开展，日本构建了完善的制度体系。一方面，通过《城市再生特别措施法》《城市再开发法》等政策法规和选址优化规划的制定修订，完善法律制度框架；另一方面，创新金融机制，通过日本房地产投资信托（J-REITs）和民间主动融资（Private Finance Initiative，简称PFI）模式扩大社会资本参与渠道。同时，对在都市再生紧急整备地域内的民间机构提供针对性支持，形成了“政府机构—民间金融—实施主体—项目类型”的多层次支持体系。

（二）韩国城市更新的典型模式
与日本相比，韩国城市更新起步较晚。上世纪90年代，首尔“一市独大”的极端单中心城市格局引发了严重社会问题和周边地区衰退。为应对地方经济衰退和居住环境恶化，韩国采取了“研究—试点—推广”的渐进式方式进行城市更新策略探索。2007年韩国政府成立城市更新工作组，开展技术、制度与模式创新研究。2010—2014年韩国通过中央部门选拔，先后以两种模式开展了两批城市更新试点：一是地方自主型。由地方政府主导，以居民为中心，针对衰落商业区和老旧居住区，采用社区治理、综合协同和低碳绿色策略；二是复合开发型。由各级政府支持，通过智能综合管理系统实现城市土地空间优化和更新的全生命周期管理。这两种模式的探索为后续城市更新工作奠定了基础。

目前，韩国城市更新模式按照政府参与度可划分为三类：一是政府主导型，主要针对低收入阶层居住区、老旧住宅区以及产业衰退地区和小城市，这些地区自主更新能力较弱，因此需要政府主导支持；二是民间主导型，包括市场主导和居民组织主导两种形式，政府将主导权移交给民间组织，仅提供基本利益保障和少量资金支持与政策引导；三是政府—民间合作型，虽然由民间力量主导，但更好地结合了政府在公共投资和监督管理方面适当干预的作用，既发挥了市场运作优势，又保证了更新项目的公益属性。

日本和韩国城市更新的典型案例  

（一）千叶县柏市丰四季台地区——适老化改造
日本大都市的再生模式主要依托都市再生机构和地方团体，以应对老龄化为核心，推进紧凑型都市建设。千叶县柏市丰四季台地区的更新实践是其典型代表。该地区位于柏市核心区域，距东京都约30公里。面对社区老龄化和建筑老旧化的双重挑战，2004年都市再生机构启动了分期分区的更新计划，其更新措施主要包括三个方面：一是住宅适老化改造，包括加装电梯、无障碍设施，改造卫浴空间等；二是完善周边养老服务，比如设立日间照料中心、健康管理站等；三是发展老年就业，通过开设社区蔬菜种植基地、配餐中心等为老年人创造就业机会。在项目实施过程中，柏市政府与东京大学高龄社会综合研究机构、都市再生机构形成三方合作，通过采取上述措施，既促进了土地利用的紧凑化，也优化了区域的公共服务。

（二）东京六本木新城——综合性更新
六本木新城位于东京都港区，是一个集艺术、景观、生活于一体的大型城市综合体，此处原为街道狭窄、功能老化的传统街区。上世纪90年代后期，由东京政府推动立项，森大厦株式会社主导开发，历时三年建成，总面积达11.6公顷，是日本规模最大的都市再开发项目之一。该项目采取了系统性的改造策略，在空间利用方面突破传统平面规划限制，采用职、住、娱、商、学、休功能纵向叠加的模式；在交通建设方面，通过修建匝道、隧道连接区内六本木大道与区外轨道交通环线，构建了公交主导、立体多元的交通组织体系；在环境提升方面，打造了立体洄游式绿化环境和多样化开放空间；在商业运营方面，结合旅游业开展地区观光、艺术文化及商业活动。经过更新改造，项目形成了约2万人的就业岗位，日均人流量达10万人，成功打造了集办公、商业、文化、休闲于一体的城市综合体，实现了老城区的功能更新与活力提升，成为东京都市更新的标杆项目，为大都市核心区的综合性更新提供了创新思路。

（三）北村韩屋——历史街区焕新
韩国居住性历史街区保护与治理始于上世纪70年代，历经五十年持续演进，其中北村韩屋治理事业最具代表性。北村韩屋街区位于首尔城内钟路区，早期为朝廷文武大臣和两班阶级居住地，后住宅经营会社在此批量建设都市型韩屋，形成独特的建筑风格。然而，从上世纪70年代开始，首尔江南开发导致北村人口流失，以及时任政府混乱的政策和新住民的无序改建，街区传统风貌遭到严重破坏。2000年起，北村居民意识到街区环境的恶化，自发组织团体开展北村韩屋治理行动，其后各级政府、韩屋专家亦加入北村韩屋治理事业，自此形成了北村更新的两种主要路径：一是居民将房屋出售给当地政府，由政府恢复房屋景观再以低价租给居民使用；二是当地政府和银行向居民提供资金援助和低息贷款，以此帮助居民进行房屋修补。为了保证韩屋得到持续及系统的管理和保护，北村韩屋街区复兴采用了多维度的更新方法：政府层面，设立从“北村推进班”到“国家韩屋中心”等专门机构，主导购买改造27栋闲置韩屋作为公共文化设施；社区层面，通过组织韩屋治理经验分享会、儿童认知实践等活动增强居民认同感和参与度；技术服务方面，成立提供24小时咨询和现场支援的“韩屋119”，建立培养专业人才的“市民韩屋学校”，编制专业技术手册指导维护工作；同时，通过韩屋博览会、建筑展览、网络平台等多种渠道加强宣传推广。这些方法形成了政府引导、居民参与、专家支持、媒体推广的全方位更新体系，既提供了制度和资金保障，又激发了社区活力，最终实现了历史街区的整体复兴。

（四）甘川文化村——空心村经济复兴
作为战后难民定居地，甘川文化村形成于上世纪50年代，其依山傍海的地理特征塑造出独特的梯田式聚落形态。因交通不便、居住环境落后等问题，该地区长期面临人口外流困境，2007年一度经历拆迁危机。为了改变现状，该区域于2009年通过《逐梦釜山马丘比丘》文化更新计划，借助公共艺术装置开启了转型之路。在更新过程中，项目采取了多层次的改造策略：一是进行基础环境改善，包括修缮破旧房屋、改善公共交通及基础设施；二是通过壁画、艺术装置等形式进行多次公共艺术改造，努力打造符合年轻人审美的网红景点；三是居民委员会作为社区自治主体，通过定期会议统筹管理区域经营事务，促进了经济活力的持续提升。改造后的甘川文化村焕发新生，一跃成为韩国最受欢迎的文化旅游目的地之一，实现了原住民生活改善与区域经济提升的双赢。

日本和韩国城市更新对我国的经验启示  

（一）注重项目的整体性与战略性
从城市发展战略层面系统制定城市更新规划，结合实际情况充分挖掘各区域独特价值。可参考日本六本木新城等成功经验，立足城市战略定位和区域资源特色谋划各类城市更新项目，实现整体协同发展，避免单一项目的局部改善，防止出现简单的局部改造或一味采取推倒重建的更新方式。

（二）探寻城市更新可持续经营模式
推动城市更新从传统的“开发模式”向更具长远效益的“经营模式”转变，构建可持续的运营体系。强化产业思维，明确各区域的产业定位和发展方向，引导各地在城市更新中结合自身特点打造独特亮点和特色产业，加强与城市总体规划、土地利用规划等的衔接，确保城市更新和产业发展空间布局合理。注重人文导向，在有条件的地区通过规划引领，保护和利用历史建筑，打造具有文化特色的街区，通过建设文化设施和公共空间，提升城市的人文品质，探索产业与人文相结合的可持续经营模式。

（三）加速完善国家层面政策体系
完善城市更新规划和土地等相关政策。根据项目实际情况适当调整规划指标，如容积率、建筑密度等。对于涉及公共服务设施增加的更新项目，可给予一定的容积率奖励。优化土地供应方式，允许多种方式供应土地，鼓励土地用途兼容和建筑功能混合，支持对存量土地进行盘活整合，以适应城市更新项目的不同需求。

（四）打造多元化的财政金融支持体系
加强财政投入力度，通过设立城市更新专项资金、发行政府专项债券等方式多渠道筹集项目资金。不断完善政府主导、民间主导以及政府—民间合作等投融资模式，打造涵盖政府财政支持、市场化融资工具以及社会资本参与的多层次投融资体系。创新金融工具，通过创设城市更新的资产证券化产品，如房地产投资信托基金（REITs）、商业抵押贷款证券化（CMBS）等，打开项目资产价值变现退出的通道，吸引社保、保险资金等长期优质资本入市，实现项目的自我造血和资金回流。