加强全生命周期管理 提高政府投资效益

针对政府投资项目的管理已初步建立了事前审批、事中评估督导、事后评价，内部管理和外部管理相结合的全生命周期管理框架。建议进一步完善政府投资项目全生命周期管理的制度设计，持续提升政府投资效益。

政府投资项目全生命周期管理的现状

（一）全生命周期管理框架基本建立：事前审批、事中评估督导、事后后评价
从管理阶段看，针对政府投资项目基本形成贯穿事前、事中、事后的全生命周期管理框架。其中事前阶段实施审批管理,涉及规划、用地、环保等各类审批事项,发改、财政、国土、规划、环保、建设等行政管理部门依据职能分工进行管理，项目不满足任何一方管理要求都不能开工建设。事中阶段主要实施评估督导管理，这一阶段的管理任务最多，参与项目前期审批的各部门按照“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”的原则对项目的不同方面进行监管。例如，发展改革部门作为投资主管部门，对政府投资项目实施综合监管，主要通过在线监管、现场核查等方式核查项目手续履行情况、建设情况，如果发现问题要求有关方面及时整改。事后阶段主要通过后评价进行评价总结。

（二）全生命周期管理内容基本健全：覆盖项目内部建设条件和外部影响两方面
内部管理是针对项目本身的管理，主要目的在于督促项目落实各类建设条件，保障项目按照预先设计顺利实施，最终实现政府投资目标。管理的重点包括建设方案、资金使用、建设进度等。外部管理主要从维护社会公共利益的角度，对项目产生的“外部性”进行审核把关，主要包括项目是否符合相关规划、技术标准和产业政策，是否合理开发并有效利用资源，是否对重大公共利益产生不利影响等。针对政府投资项目的内外部管理又体现在项目事前、事中、事后各阶段。如，前期决策阶段关于投资需求、财务效益、建设内容和规模、产出方案等要求属于对项目内部事项的管理；规划、产业政策、土地、环保、节能、资源综合利用、社会稳定风险等要求则属于外部管理。

政府投资项目全生命周期管理存在的问题

（一）事中事后监管的政策依据不足
从政府投资项目全生命周期管理的制度建设看,事前阶段的法律法规相对完善，事中事后的法规较为欠缺。中央层面，2018年出台了《企业投资项目事中事后监管办法》，但时至今日，政府投资项目事中事后监管办法尚未出台。地方层面，除四川省、吉林省等少数省份外，大部分省份尚未出台政府投资项目监管政策，虽然有些省份出台了针对中央预算内投资项目的监管办法，但对本级政府投资项目事中事后监管缺乏约束。政策缺失增加了管理的自由裁量权，表现为要么不检查，要么不分情况突击检查、运动检查，且检查的程度和手段也不规范，随意性强。

（二）各阶段管理工作缺乏有效衔接
政府投资项目全生命周期管理涉及的内容和环节多，整体上，各个环节的工作较为独立，全生命周期管理的协同性有待提高。就投资主管部门内部分工看，项目前期各类审批由审批部门负责，事中事后监管由评估督导部门负责，由于评估督导部门不参与项目前期审批，不清楚项目的生成过程，增加了后续监管的难度，对于项目不能按时开工、缩减投资规模等问题很难找到根源，也无法从根本上解决问题。

（三）社会监督作用尚未充分发挥
政府投资项目多、分布广，监管难度大，亟需借助社会监督。公开透明的信息可以倒逼管理部门严格按照基本建设程序做好各项管理工作，督促项目单位严格按照批复组织施工。《政府投资条例》明确规定，政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。但与美国等成熟市场经济体将政府投资项目的全部或局部细节在便利媒体或政府网站公开不同，我国各级投资管理部门对政府投资项目公开的信息较少，社会监督作用难以发挥。

（四）管理结果的运用有待加强
政府投资管理主要有两个目的：一是通过对具体项目的管理实现政府投资目标；二是以项目为载体，挖掘投资管理体制存在的问题与不足，进而优化完善投资管理体制。从当前实践看，政府投资管理更多停留在单个项目问题的解决，运用管理结果指导投资计划编制、完善政府投资管理还没有完全实现。另外，对各类参与主体的约束不强，成为监管部门不监管，甚至与项目单位合谋套取上级投资资金的重要原因。

完善政府投资项目全生命周期管理的建议

（一）完善全生命周期管理的政策体系
一是完善相关配套政策。建议尽快出台政府投资条例实施细则、政府投资绩效管理办法、政府投资监督管理办法等政策。同时，适应投资管理从事前审批转向事中事后监管的需求，尽快研究制定政府投资项目事中事后监管办法。二是制定专项管理办法。按照政府投资项目分类细化管理要求，分别针对政府直接投资项目和政府资本金注入项目制定相应的管理办法。

（二）构建部门协作和动态纠错机制
一是建立投资管理部门协同工作机制。例如，前移监管时点，鼓励事中事后监管部门在项目前期决策阶段即开始介入。加强后评价工作与事中事后监管工作的协同性，如果条件允许，建议将两者合并开展，这样既能总结经验又能及时解决问题。二是建立覆盖项目全生命周期的动态纠错机制。根据项目前期决策、建设准备、建设实施、建成使用四阶段的基本特征，以投资项目在线审批监管平台为依托，建立针对各阶段的动态监管指标体系。当监管指标发出预警信号时，及时向有关部门和项目单位反馈问题，监管部门同步跟进，督促相关部门及时整改。

（三）充分发挥社会监督作用
一是加大政府投资项目信息公开力度。建议各级投资管理部门将项目基本情况、决策程序、审批依据、建设实施、质量、工期、资金使用等信息及时通过各种媒介向社会公开。二是建立利益相关者听证制度。听证制度是连接政府与居民的重要桥梁，尤其在政府重大投资项目决策中，利益相关者的参与能够提供充足的信息，通过各方博弈避免政府投资决策失误。目前我国关于投资听证的规定散见于《环境影响评价法》《重大项目社会稳定风险评估暂行办法》等法律法规中，下一步完善政府投资政策体系时，应明确利益相关者听证的地位。

（四）加强管理结果的运用
一是加强管理结果对后续同类项目的指导作用。及时总结项目全生命周期管理中发现的问题，并将结果反馈至后续同类项目，避免同类问题再次发生。具体执行中，建议将参考同类项目后评价成果作为政府投资项目可研报告审批的必要环节。二是加强管理结果在政府投资管理中的运用。将项目共性问题作为优化完善投资管理制度的重要依据，尤其关注通过对重大决策失误、重大设计变更的倒查追责，倒逼审批部门履职尽责。