冀蒙辽交界区域合作发展研究

冀蒙辽交界区域地处燕山之背，西连阴山朔漠，东接辽河平原，在中国北方民族关系史上，该地区是通往东北平原、蒙古草原和华北平原的“三叉口”（逯宏，2012）。其范围涵盖河北的承德市、秦皇岛市，内蒙古的赤峰市、通辽市，辽宁的朝阳市、葫芦岛市、锦州市（见图1），总面积23.72万平方公里，2023年常住人口2094.31万人，占三省（自治区）总量的14.99%，GDP为10867.91亿元，占三省（自治区）的11.00%，人均GDP为51893元（表1）。作为京津冀城市群、东北老工业基地和内蒙古能源基地的衔接地带，冀蒙辽交界区域成为连接华北与东北的重要节点，具有重要的地理、经济、生态地位。

冀蒙辽交界区域经济社会发展的现状

近年来，作为京津冀协同发展与东北地区等老工业基地振兴战略的交汇地带，冀蒙辽交界区域依托区位优势与资源禀赋，经济总量实现跨越式增长，城乡协调性持续增强，基本公共服务均等化取得显著成效。

（一）经济发展水平稳中有进
随着经济社会的发展，冀蒙辽交界区域经济发展水平不断提高。2010～2023年，冀蒙辽交界区域GDP由6155.8亿元增加至10867.91亿元，按名义价格测算年均增长率达4.46%。2010～2023年，冀蒙辽交界区域人均GDP从26600.70元增长至51892.56元，尽管在2017年、2019年出现短期波动，但2019年之后，冀蒙辽交界区域人均GDP持续提高，年均增速达7.65%（图2）。2023年，赤峰市、通辽市、承德市、秦皇岛市、朝阳市、葫芦岛市和锦州市的人均GDP分别为55144元、57056元、56075元、64491元、37368元、38815元和47577元，分别是冀蒙辽交界区域的1.06倍、1.10倍、1.08倍、1.24倍、0.72倍、0.75倍、0.92倍。其中，辽宁三市人均GDP均低于冀蒙辽交界区域平均水平。

（二）城乡发展差距逐渐缩小
2010～2023年，随着国家推动的城乡一体化、精准扶贫等政策不断落实，冀蒙辽交界区域城乡发展差距呈现逐渐缩小趋势，城乡发展协调性显著增强。2010年以来，区域内各城市的城乡居民人均可支配收入之比均呈逐年下降态势。其中，赤峰市从2.82∶1（农村居民=1，下文同）降至2.31∶1，通辽市从2.38∶1下降至1.92∶1，承德市从3.02∶1下降至2.40∶1，秦皇岛市从2.75∶1下降至2.31∶1，朝阳市从2.11∶1下降至1.69∶1，葫芦岛市从2.63∶1下降至2.05∶1，锦州市从2.24∶1下降至1.80∶1（图3）。尽管个别年份存在小幅波动，但整体长期趋势明显，冀蒙辽交界区域城乡居民收入差距持续缩小。

（三）基本公共卫生服务均等化稳步提升
随着国家区域协调发展战略深入推进，冀蒙辽交界区域在基本公共服务方面呈现结构性优化态势。首先，冀蒙辽交界区域社会保障覆盖面不断扩大，2023年交界区域城镇职工基本养老保险参保人数达596.81万人，占全区总人口将近30%。其次，在教育资源方面，交界区域每百万人口高校数均值为3.77所，高于全国水平，每千常住人口高校在校生数为24.71人，虽低于全国平均值，但秦皇岛市和锦州市高教资源更具优势，每千常住人口高校在校生数均高于全国平均值。最后，在医疗卫生方面，冀蒙辽交界区域医疗卫生服务能力接近全国水平，其中通辽市、承德市以每万人医疗卫生机构数15.54所、13.70所位列交界区域第一位、第二位；2023年，冀蒙辽交界区域每万人技术人员数为85.68人，略低于全国平均水平，但赤峰市和锦州市已超过全国水平，而葫芦岛市则偏低（表2）。

冀蒙辽交界区域合作发展存在的主要问题    

受历史发展惯性、资源路径依赖与行政区划的多重制约，冀蒙辽交界区域在合作发展过程中面临产业结构性矛盾突出、人口持续外流、城镇化水平不足与跨省行政壁垒的困境，这些问题不仅弱化了区域发展动能，更对国家战略的衔接落地形成现实挑战。

（一）产业的结构性矛盾
当前，冀蒙辽交界区域产业结构呈现显著的阶段性特征与深层次矛盾。从产业构成看，2023年，冀蒙辽交界区域各城市第一产业比重均高于全国水平，这反映出农业仍是该区域经济的重要产业。该地区第一产业生产方式以传统种植、养殖为主，机械化率低且产业链延伸不足，导致地区农产品附加值低、抗风险能力弱。区域内各城市第二产业比重稳定在25%～40%，但多数城市依赖矿产开发、冶金等资源型产业，技术迭代缓慢，产品同质化严重，既面临产能过剩压力，又因高能耗、高排放加剧生态退化。区域内各城市第三产业比重均最高，但过度集中于旅游、商贸等传统领域，而金融、科技服务等现代服务业比重不高（图4）。

（二）人口流失问题突出
近年来，冀蒙辽交界区域面临显著的人口流失压力，区域内多数城市的人口集聚能力持续弱化。2010～2023年，冀蒙辽交界区域人口由2314.15万人减少至2094.31万人，年均减少16.91万人，呈现绝对收缩态势。其中，赤峰市与通辽市人口由433.84万人、314.01万人分别下降至396.7万人、280.7万人，分别减少了8.56%和10.61%；承德市常住人口由347.63万人降至330.22万人，减少5.01%；朝阳市、葫芦岛市和锦州市则分别由328.48万人、281.91万人、309.27万人下降至278.8万人、233.7万人、263.45万人，分别减少了15.12%、17.10%和14.82%。只有秦皇岛市常住人口增加了3.92%，但冀蒙辽交界区域常住人口增速为负（图5）。2010～2023年，冀蒙辽交界区域人口占全国比重从1.73%持续降至1.49%。其中，2010～2019年，人口总量年均减少5.70万人，占全国比重年均下降0.01个百分点，而2020年后降幅陡增，2021年人口锐减123.09万人，占全国比重下降了0.1个百分点，人口流失速率呈现“加速-趋稳-再加速”的阶段性特征（图6）。

冀蒙辽交界区域人口占全国比重的持续下降，反映出该区域发展动能不足与核心城市虹吸效应的双重挤压。一方面，冀蒙辽交界区域以资源型产业和传统农业为主，新兴产业发展滞后，就业机会稀缺，导致青壮年劳动力向京津、沈阳都市圈等经济高地外流。另一方面，区域内部分地区公共服务水平与中心城市存在显著落差，加剧了人口“用脚投票”的趋势。

（三）城镇化水平低
2023年，冀蒙辽交界区域整体城镇化率为55.48%①，明显低于全国平均水平，区域内城市城镇化发展呈现显著不均衡的特征。7个城市中，仅有秦皇岛市凭借其沿海区位优势、旅游产业带动以及政策支持，有效推动了城镇人口集聚与城市功能升级，城镇化率达到66.43%，略高于全国平均水平。而其他6个城市的城镇化率均明显低于全国平均水平。其中，锦州市城镇化水平仅为42.33%，朝阳市、通辽市、赤峰市、承德市、葫芦岛市城镇化率超过了50%（图7）。这反映出该区域城镇化发展不均衡、城镇化发展明显滞后。

（四）跨区域信息共享制度性壁垒突出
行政壁垒是阻碍区域经济实现一体化发展的重要瓶颈，也是制约区域经济实现可持续发展的主要障碍（赵金涛，2010）。从省（自治区）内来说，冀蒙辽省际交界区域都是每个省（自治区）的边缘区，由于经济和行政体制造成的地区分割，阻断了相邻各地的社会联系和经济联系，人为地为边界地区的经济联系与发展制造了许多障碍（肖金成，2004），其跨区域信息共享面临显著的制度性壁垒。

首先，行政边界强化了“信息孤岛”效应。在传统体制下，三省区交界区域涉及的7个地级市因隶属不同省级政区，地区分割以及地方保护主义使经济活动无法自由跨越行政边界，与跨区域协同需求形成内在矛盾（臧雷振，翟晓荣，2018），影响了京津冀协同发展与东北振兴战略的叠加效能。其次，技术标准差异构成交界区域合作发展的又一障碍。如，河北省采用“智慧政务”省级统筹模式，预计到2025年底，全省一体化政务大数据体系将形成“一数一源、多源校核”的政务数据治理机制（河北省人民政府办公厅，2023）；辽宁省推行“数字辽宁”行动计划，而内蒙古则实行盟市自主开发策略。这种制度差异导致交界区域存在明显的数字鸿沟, 资源互联互通、开放共享格局无法实现，进一步加剧了交界区域合作发展的难度。

冀蒙辽交界合作发展的重点   

政府作用、需求条件、生产要素、经济集聚与扩散是影响省际经济增长传递的四个关键要素，它们既各自影响省际经济增长传递的过程又相互作用，共同决定经济增长传递的结果（安树伟，肖金成，高国力等，2024）。以下将从这四方面提出冀蒙辽交界区域合作发展重点。

（一）构建跨区域合作治理体系，破除制度性壁垒
冀蒙辽交界区域发展困境的根源之一在于行政区划壁垒导致的治理碎片化。交界地区长期受行政区边缘经济影响，存在政策衔接不畅的问题，要构建“省级统筹-市级协同-县级联动”三级区域治理框架。首先，制定交界区域合作发展规划，明确三省（自治区）在产业合作、生态保护、基础设施建设中的权责清单与利益分配机制，建立跨省重大项目联合审批制度，三省（自治区）共商共建共管共享区域采用电子围网监管和目录清单方式，对符合条件的市场主体，实施特殊政策。其次，建立数字经济共享平台，整合三省（自治区）政务数据资源，实现环保监测、市场监管等领域信息实时互通。依托国家一体化政务服务平台，推动形成标准互认、执法互助、证照互颁机制，建设冀蒙辽交界区域数字一体化系统。同时，创新政绩考核体系，将交界区协同发展指标，如跨省产业链共建率、生态补偿支付率等纳入主要官员考核体系，设立专项转移支付补偿机制，破解“谁投入谁吃亏”的合作困局。

（二）激活内需与外需双循环的动力机制
市场需求是实现经济增长的必要条件，冀蒙辽交界区域要实现合作发展，需以“消费扩容、投资提质、开放增值”三向发力。从交界区域内部需求来看，依托承德市“避暑山庄-塞罕坝”、秦皇岛市“长城-滨海”、赤峰市“红山文化-草原生态”等文旅IP，打造跨省京津冀-蒙东-辽西文化旅游消费圈，推出数字化“一码通”平台整合景区、酒店、餐饮等消费场景。投资端聚焦新能源、新基建与海洋经济，在赤峰市和通辽市重点建设风光互补基地，在葫芦岛市和秦皇岛市建设深海养殖工船与海上风电运维母港，打造“蓝绿经济”双引擎。从对外开放来看，要强化锦州港、葫芦岛港双核驱动，建设东北亚大宗商品资源配置中心；在赤峰市和通辽市设立中蒙俄资源深加工合作区。在政策支持方面，可以设立冀蒙辽区域合作发展基金，对跨省产业链项目提供贴息支持，形成内外需协同互促的新格局。

（三）推动要素市场化改革
针对冀蒙辽交界区域发展中存在的问题，要加快要素市场化改革。首先，在市场准入制度方面，以破除传统要素自由流动堵点和建立新型要素市场规则为重点，全面推行交界区域“一张清单”管理模式，重点破除政府采购和招投标等领域的前置门槛，完善和统一各区域新经济领域准入标准（曾铮，刘方，2024）。其次，要充分考虑不同地区要素构成、流动强度等方面的异质性，因地制宜，制定差异化要素市场化配置政策。对于区域内经济发达地区而言，应利用自身资本、人才、技术等核心要素的虹吸效应，加快技术进步、产业转型升级及经济结构的转型与升级，为要素市场化配置水平较低的地区发挥引领作用；对区域内欠发达地区而言，政府应着力调整产业结构，转变经济发展模式，发展数字经济，培育数据等新兴要素市场，优化要素组合结构，提升要素配置市场化水平（刘飞，胡云鹏，黄河，2024）。最后，需强化区域合作机制，构建要素市场化改革的联动体系。依托“数字政府”建设搭建跨区域要素共享平台，通过区块链技术实现土地、能源、数据等要素的产权登记与交易鉴证，破除行政壁垒下的“信息孤岛”。

（四）构建多中心网络化空间开发格局
冀蒙辽交界区域应按照“核心带动、轴带串联、组团发展”思路，构建多中心网络化的空间格局。一是核心带动，以承德市、赤峰市、朝阳市为增长三角，重点培育文化旅游、先进制造、现代物流三大产业集群。依托生态资源优势，打造以绿色经济为核心的可持续发展示范区，聚焦生态文旅、清洁能源等产业，构建零碳产业链；立足资源禀赋，推动传统资源型产业向先进制造与新材料领域转型，形成垂直整合的循环经济体系；强化港口与腹地联动，建设海洋经济与临港产业创新高地，发展高端装备制造、大宗商品深加工等价值链高端环节。二是轴带串联，构建“三横三纵”复合型发展走廊。三条横向走廊分别是以承德市、秦皇岛市为科技创新核心带，以赤峰市、通辽市为生态经济主线带，以朝阳市、葫芦岛市、锦州市为资源转化重点带，对接京津冀协同创新网络、服务北方生态屏障建设、满足蒙东资源转化需求，推动交界区域功能互补；三条纵向走廊分别是打通“通辽-赤峰-承德-秦皇岛”能源运输通道、“赤峰-朝阳-锦州-葫芦岛”跨境旅游通道、“通辽-锦州-葫芦岛-秦皇岛”海陆联运通道，实现蒙东资源外运能力强化、跨区域文旅联动轴打造、环渤海经济带衔接，促进交界区域跨区域合作。三是组团发展，打破行政壁垒，建立跨省特色产业功能组团。其中，生态文旅组团整合跨区域文旅资源，推动智慧旅游服务平台共建共享；先进制造组团围绕新能源、新材料等战略领域，构建跨区域协作链；临港经济组团推动港口联盟建设，发展“港口+产业+城市”一体化模式。

加快冀蒙辽交界区域合作发展的对策  

通过产业转型激活发展动能，以人才工程破解人口外流困局，用立体交通网打破地理壁垒，借开放平台重塑区位优势，通过产业升级、人才集聚、互联互通、为区域合作发展注入强劲动力。

（一）积极构建绿色现代产业体系
针对交界区域的产业结构性问题，以科技创新和绿色转型为抓手重构产业生态，对不同发展阶段的城市制定具体的产业升级策略。一方面，推动传统资源型产业向价值链高端延伸，赤峰市和通辽市等矿产资源富集区，应重点发展稀土深加工、清洁煤化工等产业，秦皇岛市和锦州市等沿海城市可依托港口优势，发展高端装备制造和临港石化精深加工。另一方面，培育新兴产业集群，在承德市和朝阳市布局风光储一体化项目，建设京津冀清洁能源供应基地；依托秦皇岛生命健康产业创新示范区，联合赤峰中药材种植基地，构建“种植-研发-制造”全产业链。创新文旅融合发展模式，以“避暑山庄-红山文化-辽西走廊”为核心IP，开发跨省文旅线路数字化平台，推行景区联票、酒店共享、交通接驳一体化服务。

（二）着力破解人口流失困境
面对人口持续外流的挑战，需构建“引才-育才-留才”全链条政策体系。在产业引才方面，合理调整产业结构，围绕新能源、现代农业等产业，在区域内设立人才改革试验区，对领军人才团队给予项目资助、税收减免和股权激励；在教育育才层面，加大教育人力资本投入，推动区域内优秀高校在交界区设立产业研究院，定向培养生态治理、智慧农业等紧缺人才。以集聚人才为任务，适应各领域、各类型、各层次人才在交界区域内发展的需要，完善基本公共服务，构建以精准化多元化为特色的高质量民生保障体系，推动高等教育发展，提供优质、多样的公共服务，提高社会保障水平。根据区域人口结构以及城乡人均收入实际情况，针对性地调整社会保障机制，最大程度地实现人民的生活水平和社会保障之间的平衡（李美善，金银珠，徐香兰，2024）。

（三）强化区域基础设施互联互通
冀蒙辽交界区域需以交通一体化突破地理阻隔，强化区域交通基础设施互联互通。在铁路方面，优化京沈高铁赤峰支线、秦承高铁建设，形成“京津冀-辽中南-蒙东”便捷交通圈；规划建设锡林浩特-赤峰-朝阳-锦州货运专线，打通蒙东资源外运通道。公路方面，重点推进G101、G305国道升级改造，建设跨省环线旅游公路，串联沿线景区和特色小镇。港口方面，强化锦州港、葫芦岛港与秦皇岛港协同发展，共建东北亚大宗商品中转基地。航空领域，扩建赤峰玉龙机场，增开赤峰至京津冀、长三角的商务航线，建设区域性航空物流枢纽。同时，布局新型基础设施，在承德市和赤峰市建设国家算力枢纽节点，承接京津冀数据中心备份需求；沿主要交通干线布局5G基站和智能充电网络，打造“智慧走廊”，通过基础设施的“硬联通”与数字网络的“软联通”，大幅提升要素流动效率，为区域合作发展奠定物质基础。

（四）打造区域性开放合作发展平台
冀蒙辽交界区域需发挥“三叉口”区位优势，以制度型开放为引领，形成全方位开放新格局。对内，在秦皇岛市设立京津冀产业协同创新园，重点承接北京非首都功能疏解；在锦州市建设东北陆海新通道枢纽，发展“中欧班列+港口集散”多式联运。对外，深化中蒙俄经济走廊合作，打造贯通欧亚的开放枢纽，在赤峰市布局中俄蒙国际物流园，发展跨境电商和边境贸易。同时，在投资准入、跨境结算等领域先行先试，吸引东北亚国家参与区域合作，通过构建“内外联动、双向开放”的新格局，将交界区域从发展洼地转变为开放前沿。

注：
① 锦州市城镇常住人口用户籍人口代替
参考文献：
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