编制高质量的可行性研究报告（续五）

《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》的第八章是“项目影响效果分析”，要求围绕项目产生的外部性影响展开分析，包括经济影响、社会影响、生态环境影响、资源和能源利用效果和碳达峰碳中和分析等五个方面。这一章的设置，体现出投资项目内外结合管理以及综合评价的要求。

第一节“经济影响分析”的基本要求是“对于具有明显经济外部效应的政府投资项目，计算项目对经济资源的耗费和实际贡献，分析项目费用效益或效果，以及重大投资项目对宏观经济、产业经济、区域经济等所产生的影响，评价拟建项目的经济合理性”。这些要求包括两个层面的分析，一是项目产生的直接经济影响，如提高收入、增加税收、扩大投资等，二是项目产生的更为广泛的间接经济影响，如对产业发展、区域发展和宏观发展的影响。直接经济影响的分析，采用经济费用效益或经济费用效果分析方法，其基本原则是在对项目投入、产出物的价格进行修正并使其能够反映真实的经济价值后，计算项目产生的外部经济投入产出水平。间接经济影响的分析，采用区域经济和宏观经济影响分析方法进行分析。

项目的外部经济效应与内部财务效益相对应，分别是项目的内部投入产出和外部投入产出。在项目评价中，财务分析判断项目内部投入产出水平，经济分析（经济费用效益或效果分析）以及区域和宏观经济影响分析判断项目外部投入产出水平。按照现行政策要求，一般项目无需开展经济影响分析，但重大项目（如跨区域、跨流域的项目、对区域经济或宏观经济有重大影响的基础设施项目、对产业发展、产业布局和结构有重大影响的项目）应当开展经济影响分析。此外，如有必要，涉及广泛公共利益或执行政府指导价格（政府定价）项目（如城市公用事业项目）也可开展经济影响分析。实践中，由于经济分析涉及到投入、产出范围的合理界定以及价格的调整，区域和宏观经济影响分析需要更大范围的数据以及明确的因果逻辑关系，因此，一般性的项目，无论是政府投资项目还是企业投资项目，不需要开展经济影响分析。在可行性研究报告编写大纲以及核准申请报告通用文本中提出的经济影响分析的要求，适用于重大项目。

第二节“社会影响分析”的基本要求是“通过社会调查和公众参与，识别项目主要社会影响因素和主要利益相关者，分析不同目标群体的诉求及其对项目的支持程度，评价项目采取以工代赈等方式在带动当地就业、促进技能提升等方面的预期成效，以及促进员工发展、社区发展和社会发展等方面的社会责任，提出减缓负面社会影响的措施或方案”。此部分的分析围绕项目与当地社会之间的互动关系展开。基本的逻辑关系是：项目产生各类影响——相关利益群体受到影响——各利益群体对项目提出利益诉求——合理的利益诉求未能得到满足——社会风险隐患形成并可能发生——项目受到制约。社会影响分析的任务就是厘清在项目推进过程中，谁受到正面影响或负面影响，判断受影响群体的利益诉求，分析在合理的利益诉求未能得到满足的情况下，项目将面临什么样的来自各利益群体的作用和影响，提出增强正面影响和减缓负面影响的措施或方案，评价项目是否具备社会可行性。

现行政策规定重大项目必须开展社会稳定风险评估，且构成项目审批或核准的前置条件。因此，在可行性研究报告或核准申请书完成前，社会稳定风险评估的工作已经完成，社会影响分析的主要内容可从社会稳定风险分析篇章及社会稳定风险评估报告中获取。2012年国家发展改革委颁布了重大项目社会稳定风险评估管理办法，2013年颁布了分析篇章和评估报告的编写大纲，至今仍然有效，可以用于指导社会影响分析工作。

需要注意的是，社会影响分析的对象是与项目存在利益关系的各利益群体与项目的互动关系，涉及到复杂的人类行为和心理变化。传统的以物为分析对象的项目评价方法如技术经济评价方法，在社会影响分析中无法应用，企图用量化指标去判断、衡量人的行为和意识是很难的。作为交叉学科的产物，社会影响分析需要应用人类学、社会学等其他学科的方法展开相关工作。
第三节“生态环境影响分析”的基本要求是“分析拟建项目所在地的环境和生态现状，评价项目在污染物排放、地质灾害防治、防洪减灾、水土流失、土地复垦、生态保护、生物多样性和环境敏感区等方面的影响，提出生态环境影响减缓、生态修复和补偿等措施，以及污染物减排措施，评价拟建项目能否满足有关生态环境保护政策要求”。这一部分针对项目对自然环境和生态造成的影响进行评价，基本要求是在可持续发展理念引领下，项目建设不能破坏生态环境，投资活动要与自然和谐发展。

在投资项目各方面管理中，环境保护历来是重中之重。1989年全国人大通过《中华人民共和国环境规划法》，明确规定保护环境是国家的基本国策，所有对环境有影响的开发利用规划和建设项目都必须依法进行环境影响评价。2002年，全国人大通过《中华人民共和国环境影响评价法》，对规划和建设项目的环境影响评价做出了详细的规定。按照最新的环境影响评价法规定，所有的建设项目根据项目对环境的影响程度，都必须开展相应的环境影响评价工作并实施分类管理。其中，对可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响评价报告，对产生的环境影响进行全面评价；对可能轻度环境影响的，应当编制环境影响评价报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。环境影响评价报告和环境影响评价报告表实行审批制，环境影响登记表实行备案登记制。

实践中，具体到一个项目应当编制或填报什么样的环境影响评价文件，由生态环境部颁布《建设项目环境影响评价分类管理名录》予以明确，投资者应当仔细核对项目在此目录中的环境影响评价要求，编制或填报相应的环境影响评价文件，申报审批或备案登记。在管理程序上，按照2018年修订后的《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，意味着环境影响评价文件获得批准是项目开工的前置条件，在可行性研究报告编制时，环境影响评价文件有可能尚未编制完成。

环境影响评价具有较强的专业性，在编制可行性研究报告的过程中，若编制机构不具备环境影响评价的专业能力，则生态环境影响分析的相关内容应当聘请具备执业资格的环境影响评价工程师进行编制。若环境影响评价文件已经编制完成，则可行性研究报告中可直接引用相关内容。不论哪一种情况，可行性研究报告中生态环境影响分析的内容应当与环境影响评价文件保持一致。

第四节“资源和能源利用效果分析”的基本要求是“研究拟建项目的矿产资源、森林资源、水资源（含非常规水源）、能源、再生资源、废物和污水资源化利用，以及设备回收利用情况，通过单位生产能力主要资源消耗量等指标分析，提出资源节约、关键资源保障，以及供应链安全、节能等方面措施，计算采取资源节约和资源化利用措施后的资源消耗总量及强度。计算采取节能措施后的全口径能源消耗总量、原料用能消耗量、可再生能源消耗量等指标，评价项目能效水平以及对项目所在地区能耗调控的影响”。此部分针对项目建设和运营对资源和能源的利用效果进行分析。

资源利用效果分析方面，应当注重资源利用效率和综合利用水平，尽可能节约资源，同时还应当重视资源的循环利用。如果项目的资源消耗量较大，还需要对资源供应来源的可靠性、稳定性、持续性进行分析，尤其是进口资源的分析。能源利用效果的分析，因为现行政策规定节能评估审查是可行性研究报告审批的前置性条件，相关分析可直接引用节能评估报告的有关结论。

第五节“碳达峰碳中和分析”的基本要求是“对于高耗能、高排放项目，在项目能源资源利用分析的基础上，预测并核算项目年度碳排放总量、主要产品碳排放强度，提出项目碳排放控制方案，明确拟采取减少碳排放的路径与方式，分析项目对所在地区碳达峰碳中和目标实现的影响”。此部分针对项目执行“双碳”政策的效果进行分析。

2025年9月1日起，新颁布的《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》开始施行。按照该政策要求，在对项目进行节能审查时，按照碳排放双控要求同步对项目碳排放水平、实施影响和降碳措施等进行评价，并形成评价结果。同时，项目碳排放评价结果纳入项目节能审查意见，节能评估与碳排放评价实现一体化。因此，现行可行性研究报告编写大纲在未来有必要进行必要的调整，将节能评估和碳排放评价整合为一个部分，而资源利用效果分析设为单独一节。

第八章的内容集中评价项目产生的外部性影响，分别给出项目经济可行、社会可行、环境可行、资源利用可行和能源利用可行等五个方面的可行性结论，与前面各章分析的技术可行性、财务可行性共同构成完整的项目可行性结论。