赞比亚《绿色经济与气候变化法》：规制、风险与应对

立法背景

赞比亚是南部非洲内陆国家，其经济高度依赖农业、水电等气候敏感型产业。长期干旱、降雨模式剧烈变化已对农业生产力、能源供应及粮食安全造成严重影响。为应对挑战，赞比亚于2024年12月颁布《绿色经济与气候变化法》（Green Economy and Climate Change Act），将气候适应与低碳发展目标纳入国家发展和投资体系，涵盖气候变化适应与减缓、灾害风险管理、绿色经济发展、碳市场监管、环境与社会保障机制，并设立了国家气候变化基金。赞比亚已加入了《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》，承诺将温室气体浓度稳定在防止危险性人为干预的水平，并加强对气候变化威胁的应对。《绿色经济与气候变化法》的颁布，是更好实现对国际公约作出的气候承诺，既完善了赞比亚的气候政策体系，也为投资者在能源、农业和碳市场等领域的合作提供了支持。

重点内容

（一）设立专门气候变化管理机构与体系框架
本法设立了专门的气候变化管理机构，包括绿色经济与气候变化部以及高级别绿色经济与气候变化理事会。绿色经济与气候变化部作为国家气候变化行动的主导机构，负责实施和监督国家气候变化计划。理事会提供政策指导，协调政府、企业与公众在气候变化领域的行动。此外，本法还要求设立技术委员会，并通过综合测量、报告与核查系统来监督气候应对措施的执行，确保碳减排与气候适应计划的透明性与有效性。国家机构与地方政府的紧密协作、政策指导及透明的监管体系体现了赞比亚对气候变化问题的高度重视，也为实现低碳、气候适应型的绿色经济发展奠定了坚实基础。

（二）明确气候变化义务与资金支持机制
本法规定了国家和私营部门在气候变化应对方面的责任。政府需每五年更新国家气候变化行动计划，并对其执行情况进行审查。同时，气候变化委员会有权对私营实体施加气候变化义务，并赋予相关执法权力，确保企业在行动计划中的责任落实。本法还设立了气候变化基金，为减缓气候变化、促进适应性建设以及绿色投资项目提供资金支持。基金收入来源包括国家预算拨款、捐赠与赠款，以及企业缴纳的相关款项。在实践层面，基金支持通常与项目是否符合国家绿色项目认证标准相挂钩，相关认证程序及合规文件往往构成企业获得财政支持、税收优惠及优惠融资的重要前提。这意味着，投资项目在设计阶段即需充分对接国家气候目标与技术标准，以确保在融资和政策激励方面具备制度基础。此外，法律规定公民可以通过环境和土地法院提起诉讼，要求企业或政府因气候变化相关义务未履行而承担责任，从而为弱势群体和社会大众提供了法律保障。通过这些举措，本法在推动气候变化治理的同时，确保了透明度与社会参与，强化了对气候行动的法律责任和资金支持。

（三）引入碳市场监管与修正机制
本法对碳市场的建设进行了系统性修订，完善了碳交易的法律框架。法律要求所有碳交易项目开发者提供项目预期的环境、经济和社会效益说明，并通过社区发展协议保证当地社区参与和受益。法律要求将土地类碳项目收益的至少40%返还给当地社区，非土地类项目的返还比例则不得低于25%。该举措有助于促进碳市场的社会公平性，提升了碳市场的社会接受度与可持续性。此外，修正案加强了碳排放监管，设立国家碳登记处和严格的报告与审查要求，提高了市场透明度，并对违规行为施加更严厉的处罚。通过这些机制，赞比亚不仅提升了碳市场的国际可信度，也为全球碳市场的参与创造了法律保障。修正案还使《绿色经济与气候变化法》与国际气候变化框架特别是《巴黎协定》对接，为赞比亚在全球碳市场中争取更多资金和合作机会奠定了基础。

风险与应对措施

（一）气候一致性成为项目落地的前置条件引起的行政准入风险
本法设立了绿色经济与气候变化部和绿色经济与气候变化理事会，赋予其跨部门的统筹职能。这意味着即使企业已获得赞比亚发展署或相关行业主管部门的批准，项目仍可能因未符合《绿色经济与气候变化法》中的国家减缓目标或适应规划而遭遇阻碍。在本法将国家自主贡献目标纳入国内法律体系后，“气候一致性”成为新的合规门槛，影响项目是否顺利推进。对投资者而言，若项目未在前期规划阶段嵌入低碳设计、排放控制路径和气候适应方案，可能面临审批延误，导致时间和资本成本增加。投资者应在项目初期开展“气候一致性”前置评估，确保项目设计符合本法要求，并与绿色经济与气候变化部提前沟通，避免在最终审批时遇到实质性阻碍。通过将低碳和气候适应元素融入项目规划，确保项目符合国家气候政策，最大限度降低行政审批风险。

（二）强制测量、报告与核查制度带来持续性合规支出的运营成本风险
本法要求实施温室气体测量、报告与核查制度，企业必须建立排放监测体系，定期提交报告，并接受第三方核查。这一制度贯穿项目全生命周期，增加了额外的管理成本。对投资者而言，特别是在制造业、矿业等高排放领域，未能建立符合国际标准的监测体系将面临处罚，且可能在碳市场交易或气候基金申请中处于不利位置。测量、报告与核查系统与碳信用注册体系直接关联，一旦数据存在缺陷，企业所持碳资产的合法性和市场流通性也将受影响。投资者应引入数字化碳管理系统，确保温室气体排放数据的精准性和合规性。通过采用国际标准的自动化监控设备，企业可以降低长期的第三方核查成本，同时提升碳资产的市场价值。此外，提前与认证机构对接，确保所有数据符合规定，为未来碳信用交易和气候基金申报提供充分支持。

（三）碳信用收益刚性分配与授权期限限制导致的资产收益风险
本法规定土地类碳项目至少40%的收益须返还当地社区，非土地类项目至少25%。此外，项目开发者的贸易授权证书有效期为五年，期满后需重新申请或更新。这一设计强化了社会公平，但也改变了碳项目的财务模型。对投资者而言，强制性收益分配将大幅压缩投资回报，延长回收周期。而五年期的授权机制要求企业面临周期性的政策审查和续期风险，若错过续期窗口，可能会面临巨大的寻租成本，甚至导致停工。碳信用必须通过国家注册机构进行登记，无法绕过本地监管进行交易，减少了市场化灵活性。投资者应在项目规划阶段充分评估收益分配比例和授权期限的影响，构建完善的财务模型。为弥补收益分配带来的利润损失，企业可以申请国际绿色认证（如CCB标准），提高碳信用溢价。同时，企业可以通过与政府签署长期合作协议，确保顺利续期，最大化投资回报，降低政策波动带来的风险。在此过程中，企业应建立合规日历，确保按时准备和提交续期申请，避免因合规延误导致的潜在损失。

（四）气候正义与公益诉权的扩展造成的法律诉讼风险
本法赋予公民通过环境和土地法院提起诉讼的权利，若企业的用水、排放或土地利用行为被认为削弱了当地社区的气候韧性，即使手续完备，仍可能面临停工或整改命令。对于矿业、水电、农业等领域的项目而言，极端气候事件频发，社区对企业资源使用行为的敏感度提升，气候适应投资和社会合法性之间的关系更加紧密。企业若忽视气候适应型社区投资，可能在舆论和法律层面承受压力，甚至遭遇停工或整改命令，影响现金流和企业声誉。投资者应将“气候适应型社区关系”作为项目开发的重要组成部分，特别是在土地和水资源开发项目中，优先考虑社区的气候适应建设。通过提供耐旱作物种植、太阳能灌溉等基础设施建设，企业可增强社区的气候适应能力，避免因气候诉讼带来的风险，确保项目的长期稳定性和公众支持。

（五）国家行动计划周期更新引起的制度不确定性风险
本法规定，国家气候变化行动计划至少每五年更新一次，并根据执行情况进行审查。随着全球气候治理规则演进和国际市场压力变化，未来的排放限额、技术标准、减排路径或碳市场规则可能发生调整。这对投资周期较长的项目而言，意味着中途可能面临政策变化，若排放标准提升或减排目标提高，企业可能需要追加资本投入以完成技术升级。尽管通过稳定性条款可以在一定程度上对冲政策风险，但气候政策作为国家核心战略，调整空间较大，政策锁定不现实。投资者应在签署投资协议时，争取加入“气候稳定性条款”，确保在气候政策变动时获得过渡期支持或资金补贴。同时，企业应在合同设计和技术选择上保持灵活性，为未来政策和技术变化预留空间。通过这些措施，企业可以有效应对政策变化带来的不确定性，确保长期投资的稳定性。

【国家社科基金项目“中非应对气候变化战略合作机制研究”（23BGJ081）】