津巴布韦《气候变化管理法案》与碳交易制度分析

津巴布韦是《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》的缔约国，承诺2030年较基准情景减排40%。在国内层面，2002年《环境管理法》为气候治理提供了间接法律基础，该法经多次修订确立了环境影响评估、污染者付费等原则。随着2013年《国家气候变化应对战略》和2017年《国家气候变化政策》的出台，津巴布韦逐步形成以政策文件为先导的治理格局。2025年，津巴布韦正式颁布《碳交易（综合）条例》，并启动《气候变化管理法案》立法程序，标志着该国气候治理从政策引导迈入专门立法的体系化阶段。

历史发展

津巴布韦气候立法进程呈现从“间接覆盖”到“直接应对”的发展特征。2002年《环境管理法》是该国首部涉及环境治理的综合立法，为国家自然资源管理确立了总体法律原则。尽管该法未直接提及气候变化，但其建立的机制为后续气候行动提供了法律基础。此后，《环境管理法》经历多次修订，在2004年简化污染控制框架、2005年强化水污染处罚、2011年增加公众咨询要求、2016年调整环境管理委员会职能。2013年《国家气候变化应对战略》出台，采取系统评估气候风险并规划适应与减缓行动的措施。2017年《国家气候变化政策》成为气候治理的顶层框架文件，与《国家发展战略（2021-2025）》及《巴黎协定》下的国家自主贡献形成政策协同。2023年，内阁发布《气候变化管理法案》立法原则，起草工作正式启动。同年颁布《碳信用交易（综合）条例》（2025年5月2日失效）首次以成文形式规范碳信用交易，但该条例未规定政府与开发者的收益分配比例，也未建立强制性国家登记制度，导致大量碳信用通过离岸渠道交易。据此，2025年5月，津巴布韦再次颁布《碳交易（综合）条例》，以成文法形式确立碳信用收益分配规则，并启动《气候变化管理法案》全国公开咨询。法案分为七编共40条，旨在建立加强气候变化减缓与适应行动的监管框架，规范温室气体排放及数据共享，设立国家气候基金，推动国际义务的国内化实施。

制度内容

（一）设立专门的气候变化管理机构
《碳交易（综合）条例》第5条设立津巴布韦碳市场管理局，作为国家主管部门负责碳市场全链条监管。该局拥有审批权、监督权等权力，具体包括审查碳项目申请、对合格项目颁发登记证书、监督项目实施、核查监测报告执行情况，并作为国家主管部门授权国际可转让减缓成果的生成与转让，对接《巴黎协定》第6.2条双边机制及第6.4条全球机制。《气候变化管理法案》第7条设立气候变化管理司，作为核心执行机构负责政策实施、数据管理、项目监管、国际履约等全链条工作。该司下设气候透明度与合规、国家臭氧层、损失与损害、碳交易四个专业部门，其职责有：协助部长制定国家气候变化政策并牵头组织实施；建立并维护国家温室气体清单和消耗臭氧层物质数据库；强制要求公共和私营实体定期提交排放数据；负责碳交易项目的登记、评估、监测；制定温室气体排放标准；筛选、监督基金资助的气候项目；牵头落实《巴黎协定》等国际承诺；协调各部委、地方当局推动气候行动融入各领域；担任国家气候基金日常管理机构。

（二）确立碳信用收益的法定分成结构
《碳交易（综合）条例》第12条规定，碳信用签发时须执行三项强制扣除：一是碳信用总量的1%自动注销并计入津巴布韦国家自主贡献目标；二是2%存入国家缓冲账户，用于应对减排量逆转和过度签发风险；三是30%存入国家交易账户，作为收益分成上缴国家。剩余部分方归入项目开发者账户。该比例结构是对此前激进方案的修正，也是对开发者核心利益的妥协与吸纳。条例同时明确，未经授权以任何形式商业性使用碳信用构成刑事犯罪，最高可处第14级罚金或12个月监禁。

（三）创设社区利益共享与事前知情同意机制
《碳交易（综合）条例》要求所有碳项目开发者必须获得受影响社区自由、事前、知情、无胁迫的全面同意。无论社区土地权利的法律归属如何，开发者均须在提交项目规划说明前完成初步社区协商，在提交项目设计文件前完成社区全面同意程序。《气候变化管理法案》附表二第8条进一步要求，碳项目收益中至少20%须直接用于项目所在社区发展；第26条(f)款同时要求国家气候基金优先保障社区与弱势群体，将性别主流化纳入基金目标；第5条(2)(i)款要求公共或私营部门决策需考虑妇女、儿童、残疾人等弱势群体的需求。

（四）建立国家碳登记簿与区块链存证体系
《碳交易（综合）条例》第7条设立津巴布韦碳登记簿，作为采用分布式账本技术的数字平台，完全对接《巴黎协定》第6条要求。登记簿功能包括：记录所有碳项目、市场参与者及许可指定经营实体；追踪碳信用的签发、持有、转让与注销；作为授权国际转让的国家登记簿；防止重复计算；支持与其他经核准登记簿的数据对接。登记簿项下的碳信用被视为财产性权利，持有人可依法自由交易。第8条规定，任何碳信用不得在多个平台重复登记，须在津巴布韦碳登记簿独家备案。

（五）明确国家气候基金的多元化来源
《气候变化管理法案》第25条至第27条设立国家气候基金，第27条明确资金来源包括：烟草税收的25%、碳交易收益分成的85%、碳税收入的25%，并允许国际捐赠和赠款注入。基金用途涵盖：为气候项目提供融资支持；为地方政府气候行动提供赠款；开展气候变化影响评估；推动性别主流化和弱势群体保护；促进气候智慧型技术转让；激励公共和私营实体减排；应对突发气候紧急状况。第28条要求公开基金资助项目清单，确保资金使用透明。

（六）规定碳项目的准入条件与注册程序
《碳交易（综合）条例》第10条规定，项目开发者须先注册获得开发者识别号，提交项目规划说明及初步文件，包括环境、社会和财务评估。津巴布韦碳市场管理局审查通过后出具无异议函。获批后，开发者须在18个月内完成可行性研究并提交项目设计文件。碳市场管理局评估项目设计文件符合法律、环境和社会标准后，颁发登记证书。登记证书有效期内，开发者须保持持续合规，获批后180天内须启动项目实施。项目规划说明和项目设计文件均须包含公众咨询记录，作为审批前置条件。

应对建议

（一）注意碳信用收益分成与强制扣除义务
《碳交易（综合）条例》第12条规定的1%、2%、30%强制扣除具有法定优先效力，任何碳项目均须在执行收益分配前完成上述扣除。未按规定缴存碳信用或未在国家登记簿完成备案的，相关碳信用不得进入国际交易，且可能被认定为无效。建议投资者在项目财务模型中预先计入上述扣除，避免收益预期偏差。

（二）确保社区同意程序的合规履行
《碳交易（综合）条例》要求碳项目必须获得受影响社区的事前全面同意，且须在项目规划说明和项目设计文件两个阶段分别完成初步协商和全面同意程序。《气候变化管理法案》附表二第8条同时要求项目收益的20%直接用于社区发展。未能与当地社区达成合规协议或未达到法定收益分享比例的，项目将无法获得登记证书，并可能面临诉讼、项目中止等法律后果。建议投资者严格按照法律要求，与受项目影响的社区、地方政府共同谈判并签订详细的社区发展协议，保留完整的协商记录和同意文件。

（三）关注碳项目的注册与报告义务
《碳交易（综合）条例》规定，未经国家登记簿备案的碳信用不得进入国际交易。未按要求保存碳记录、未按时提交监测报告或提供虚假信息的，将面临严厉处罚。未经授权使用碳信用的行为构成刑事犯罪，最高可处第14级罚金（相当于5亿津巴布韦元）或12个月有期徒刑。建议投资者在开展碳项目前，先通过津巴布韦碳市场管理局完成注册，确保所有碳信用在国家登记簿登记备案，并严格遵守监测、报告与核查要求。

（四）注重环境与社会影响评估
《气候变化管理法案》附表二第4条规定，碳交易项目须按照《环境管理法》要求进行环境和社会影响评估。涉及减少毁林和森林退化所致排放量的项目，还需进行专门的保障标准评估。建议投资者聘请有资质的本地专业机构进行评估，确保符合津巴布韦《环境管理法》《气候变化管理法案》的双重要求。

（五）重视非合规设备的过渡期安排
《气候变化管理法案》第37条第(3)款规定，对现有非合规设备使用者，根据安装成本与难度给予6个月至5年过渡期。高成本工业设备最长可获5年过渡期，使用者仅需证明设备投入使用时间早于法规生效日期。建议投资者梳理现有设备的合规状态，充分利用过渡期安排，降低短期转型负担。

（六）关注碳信用的国际转让合规要求
《碳交易（综合）条例》第13条规定，涉及《巴黎协定》第6.2条的国际转让须经津巴布韦碳市场管理局授权，并获得授权函。授权函须明确转让用途，即用于其他国家自主贡献或其他国际减缓目的，并在转让时进行相应调整。未经授权的国际转让将不被认可，且可能影响项目合规性。建议投资者在国际转让前完成授权程序，确保转让符合双边和国际规则。

【国家社科基金项目”中非应对气候变化战略合作机制研究”（23BGJ081）】