随着项目的深入，三地工作人员之间的共识和理解越来越多，大家在磨合的过程中互相学习, 分歧也越来越少了
文｜本刊记者 杨海霞 摄影｜冯振伟
“原本香港方面以为能够在年内就能把工程可行性研究报告做好，当年年底就能上报；但大家都没有想到的是，这个前期研究协调过程用了整整5年，直到2008年的最后一天，才报给国家发改委。”港珠澳大桥管理局副局长余烈说。
港珠澳大桥即将落成通车，这座大桥被称为超级工程，而人们所不知的是，这项工程背后的巨量协调工作，也堪称“超级”。
2003年8月4日，国务院正式批准三地政府开展港珠澳大桥前期工作，并同意粤、港、澳三地成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”，开展各项前期工作。然而，这些前期工作一做就做了6、7年的时间，远远超出了当时工作人员的预期。
⬆港珠澳大桥总平面图
和余烈一样，大桥管理局运营部副部长江晓霞也是最早进入大桥前期协调小组办公室的13位成员之一，之前她一直在广东省公路勘察规划设计院做道路设计，大桥前期工作启动后，需要进行项目工程可行性研究报告的编制、专题研究及立项审批跟进，这时她被调到了协调小组。她刚来的时候还是一个办事员，办公室下面分了两个组：工程技术组和协调综合组，分别负责工程和经济、后勤，她在工程技术组。
起初筹备小组的成员们都没有意识到这个项目的协调会这么复杂。尤其是香港方面，他们认为当年就能把工程可行性研究报告做好上报，争取2005年就能批下来。然而实际的情况是，许多专题研究没法完成，在一些重大问题上各方意见难以达成一致，问题复杂，协调事项多，专题研究越做越多。“我们当时甚至不清楚这个项目是否最终能成”江晓霞坦言。
一直到2008年的12月29日，《港珠澳大桥工程可行性研究报告》才得以上报国家发改委。
现在，港珠澳大桥即将通车，工作人员一致的感言是“不容易”。作为项目管理者，他们要在三地工程技术标准甚至测量系统都有很大差异的情况下，协调几十家国内顶尖的科研设计、施工等单位完成这些工作，把这个工程做到世界水平，此外，还要进行三方政府间的沟通协调，这个过程可以说非常艰难。江晓霞笑言，“现在终于要看到曙光了。”
如何兼顾三地利益
最近，关于港珠澳大桥的落脚点为什么没有选择包括深圳的方案，网络上有些声音。对这些问题，其实早在大桥的规划设计之初就有过很多讨论。
“对于落脚点的选择，三方一定程度上是存在利益冲突的。三方政府的意愿都要在项目上体现，光这个问题就论证、比较与协调了两年多，直到2005年才把三地落脚点选定下来。”江晓霞说。
起初三地政府都提供了对各自有利的落脚方案，但是不可能都兼顾到，而目前的方案，正是三地政府在尽量照顾到自身利益的情况下，各自做出妥协与让步形成的。
事实上，早在这个项目确立之前，三方的态度都是存有分歧的。虽然港珠澳大桥的前身伶仃洋大桥最早由香港商人提出，但实际上当时的港英政府认为内地和香港的差距太大，香港并不太需要这个项目，因而并不积极。而珠海对大桥的建设非常积极，因为他们认为珠海的发展比深圳慢，很大程度上是因为接受不到香港的经济辐射，而大桥的联通可以帮助珠海承接香港的产业转移。
直到1997年香港回归以及亚洲金融风暴发生之后，情况才有了变化。香港特区政府认识到要保持香港的繁荣稳定，需要与内地尤其是广东加强合作，扩大经济腹地。同时他们希望开发珠江西岸，一定程度上避开与深圳的直接竞争，因此开始积极跟国家发改委沟通，并于2003年向中央政府提出了修建港珠澳大桥的建议。
香港政府提出，希望香港的落脚点放在大屿山西北角的散石湾，因为香港的其他区域相对发展成熟，设施密集，动工的成本很高，而大屿山北侧正在进行规划，修建了国际机场，还在建设迪士尼乐园，大桥设在这里可以带动大屿山北侧及附近的发展，同时也降低开发成本。
但这样一来，广东方希望把大桥联到深圳的想法就无法实现了，因为线位在技术上和经济上就不可行了，这也是为什么最后没有把深圳连接进去。事实上，深圳本身的发展已经不需要借力，港珠澳大桥的最核心作用是将珠江的西岸纳入珠三角发展的快车道。
一直以来，珠海都希望开发横琴岛，而港珠澳大桥正是一个巨大契机。所以，起初珠海希望把横琴作为落脚点。可是如果珠海的落脚点选择在横琴岛，就需要跨过澳门，无论从空中穿过或从地下穿过，都会影响澳门的景观和发展。
经过反复的协调认证，最终珠海放弃了横琴方案，从拱北上岸，修一个人工岛作为口岸通关，然后分叉连到澳门的东方明珠落脚。
落脚点方案是港珠澳大桥最受关注的分歧之一，事实上，既要考虑技术问题，又要考虑经济问题，还要兼顾三方政府要求，这个过程经历了大量的沟通和协调，整个过程漫长而又艰难，但最终形成的当前的方案是令三方都可接受的较满意的方案。
⬆港珠澳大桥管理局副局长余烈（右三）在向本刊记者介绍港珠澳大桥的不同落脚点方案
为何没有引入社会资本
"一国两制“法律不同，政府管理的要求不同，技术标准不同，项目审批的流程、三地使用货币、三地口岸通关及思维方式、文化、观念等都有不同，刚开始的时候，协调小组办公室的工作很费劲。
三地政府所秉承的一个原则就是，技术标准“就高不就低”，前期预可研的费用是三方各三分之一，人员由三方共同选派，涉及到重大问题，需要三方共同研究来达成一致，才能往前推进，如果一方不同意，就只能再议。
后来，到了大桥管理局将要成立的时候，三方政府签了一个关于投资、建设、运营港珠澳大桥的三地政府协议，把前期形成的共识、原则，以法律文本的形式固定下来，成为大桥在前期和建设运营期的“基本法”。
当时他们也发现有些问题涉及到中央的事权，需要报给中央来审批，于是在国家发改委基础产业司王庆云司长提议下，2006年12月国家成立了“港珠澳大桥专责小组”，专责小组有6位成员，包括了国家发改委、交通部、国务院港澳办等部门的领导。
这样，大桥的管理架构就基本成型，专责小组、协调小组、协调小组办公室，平时日常工作由办公室（大桥管理局的前身）来处理。
“遇到问题首先在自己的权限内解决，如在权限之外就通过三地政府的联络会议机制进行讨论；如果他们还达不成一致意见，需要中央政府专责小组协调决策，那就报给专责小组。后来这就逐步形成了一个固定的协调决策机制。”余烈说。
而项目投融资的问题就是这样一个需要专责小组来决策的问题。投融资问题也是港珠澳大桥备受关注的一个问题，也是协调沟通时的另一个难点。
事实上，项目刚开始的时候，三方政府都希望利用社会资本进行投资，如BOT或PPP模式，而且澳门和香港社会资本也都有强烈的参与意愿，但经过很多轮的测算、并与一些财团接触，发现这条路走不通。
投资的企业都希望有投资回报，按照国际惯例就会要求政府在招商的文件里明确很多条件，比如收费经营期限、交通量的保证，甚至政府补贴的情况，等等。由于有交通配额管制，交通量其实是不确定的。且在"一国两制"的情况下把这些问题说清楚，都要漫长的细致的研究、沟通、商谈。此外，作为一个超级工程，涉及的技术标准高、协调难度大，如果由企业来投资，项目建设与营运期的风险也不好控制。
“最后我们向专责小组建议，最好采取政府投资的模式，把建设期的因法律与政策带来的部分风险尽量化解掉。”余烈说。专责小组的建议是，工程尽量不要跨境建设，要分割规模；然而后来发现，即便经过分割，规模还是很大，交通量也不足以吸引社会资本。因此最终采用了由政府全额出资本金、由项目法人向银团贷款通过收费还贷的投融资建设模式。
在大桥管理局的组织架构设置中，三位副局长分别由三地工作人员担任，根据各自的优势来负责不同的建设管理事项。香港的副局长，负责财务、保险、融资，澳门的副局长负责计划、合同、招标，广东的副局长负责工程、环保、安全、质量，管理局的局长由广东提名三方政府聘任。
“管理局接受三方的监督，管理制度制订后报三方审查批准，公开透明，这样做事的不涉及钱，有一个制衡与约束。”余烈说。
⬆港珠澳大桥管理局运营部副部长江晓霞（左一）与本刊记者座谈
管理文化的碰撞
尽管这十几年中，与大桥建设有关的三地政府高层协调人员更换了不少，余烈和江晓霞等几位前期协调小组工作人员从头跟到尾，他们深切的感受到了这个"一国两制"的项目所带来的制度和文化的碰撞。
虽然粤港澳三地都属于岭南文化，但港澳更是中西文化交汇地，实际上由于社会制度和文化的差异，在管理风格上也有很大不同。
“刚开始，三方人员在语言沟通上都有些困难，有时香港人说话中英语言混夹，讲粤语与广州人也不同，我们都听不懂。而且他们的观念也有很大不同，有时候我们不关心的事他们很关心，我们问他们的事情，他们觉得没什么兴趣。”余烈说。
例如口岸问题。由于香港与深圳一直是采用"一地两检"的制度，所以香港方一开始就认为港珠澳大桥也应该是"一地三检"，而且还可以节约土地，方便车辆与人员通关。可实际上口岸问题涉及到内地很多部门，如公安部、海关、检验检疫、口岸办、交通部等等，其实非常复杂。在沟通与协调过程中，香港方与内地工作人员一起去北京调研，参加讲座，进行讨论，渐渐了解了内地的情况，后来经过反复研究，最终确定了"三地三检“的模式，分别由各方建设、各自独立管辖。
“香港人的特点很明显，英式教育下计划性非常强，比如三地委员会开一次会，可能要提前一个月来定时间。”江晓霞说。而内地是“灵活性”加“原则性”的,特别是内地的领导时间是很难定的，所以小到每一次开会的事情都要协调。
还有比较明显的一点是，香港人推动前期工作的阶段花的时间比较长，他们要把方方面面研究到位，决定下来后实施起来就很快。而内地人的特点是,在前期还不具备解决很多问题的前提下,先定个大的原则,边推动边解决,这就经常会产生冲突和矛盾。
在前期筹备小组的工作人员看来，香港的方式适合于管理机制非常成熟的情况,先行做好规划然后推进，那是因为后面的机制是非常完善的。但是内地在机制不很完善的时候，后面调整的成本其实并不高，边做边调整，能够应对这种不确定性带来的影响，工作节奏快，效率高。但香港很难接受这种不确定性。比如“超概”，对香港人来说就是很麻烦的事情，需要向立法会申请，接受质询等等。
类似这样的差异非常多。
“政府的体制和管理模式不一样，我们这边是领导负责制，决策是很高效的，大家都有强烈的责任与担当，有追赶发展意识，有那种要尽快促进以争取项目上马的建设意识。”余烈说。
由于香港的政治制度特点，很多重要事情政府官员都要向立法会报告，必须按部就班、严格照流程做，至于项目什么时候开工，他们个人则没有那么强的压力。我们内地人，领导与骨干都是党员，受党的培养教育那么多年，想干事，想干大事，一心要把这个项目推进工作做好，没有那么多谨小慎微的个人考虑。”余烈说。
“好的地方就是, 一份文件发送给他们之后，就会很仔细的审查，一个一个字抠，让大家反复确认，而等到他们内部的沟通完了之后,对外的文件就是一份,都是统一口径。内地就不是这样，没有办法让牵头部门把事情全部协调下来，不同部门会有不同意见。所以，要花大量的时间去拜访各个部门，讨论协调。”余烈说，随着项目的深入，香港与内地工作人员之间的共识和理解越来越多，内地人员的工作态度和能力也得到了认同，信任感提高，一些方面差别也越来越少了。
“大家在磨合的过程中互相学习，香港人有很多值得我们学的地方，包括我们做预算，就接受了他们的很多好的做法。”江晓霞说。
而澳门心态则与香港不太一样。澳门在大桥的投资不是最多，他们在表达自己的声音方面不会缺位，但也不会花很多人力、时间在这上面，不会像香港那么关心自己的利益，做得那么细那么全。澳门跟珠海接壤，两地文化比较接近，交流多，所以很多事情都是比较容易达成一致的，不是重要的原则性问题一般不会像香港那么坚持。（编辑：张梅）