张长春：更好发挥政府投资计划的功能

政府的资本性支出通过计划手段进行配置，是公共资金稀缺性的内在要求。公共领域与经营性领域有效配置资源都源自资源的稀缺性，不同的是，公共领域通过公共决策机制，依计划执行，而经营性领域通过市场化决策，竞争性配置。

年度政府投资计划是落实发展建设意图的政策工具。政府财政收支和国民经济的年度核算比月度核算和季度核算更完整更准确，政府经济管理工作的年度安排有利于国家大政方针的落实到位，作为财政资金用于资本性支出的一部分，同时也是促进经济社会发展的重要手段，年度政府投资计划就显得十分重要。从计划的时间周期上看，年度计划是中长期计划的具体落实，中长期计划的科学性需要年度计划来体现。

三年滚动政府投资计划有利于增强资金使用的统筹性和协调性。投资项目的建设周期很可能超过一年，多数投资项目的建设周期在三年左右。三年界于一年与五年规划之间，三年政府投资计划在时间上具有承前启后的作用。年度计划与实际执行结果可能会有一定差距，每年的内外部环境有可能发生变化，有时还会出现如金融经济危机那样的较大的外部冲击，考虑到项目建设周期和计划的严密性，三年计划以滚动方式编制为好。

有必要研究编制五年发展建设规划。重大投资项目是落实五年规划纲要的重要支撑，五年规划纲要对规划期的投资建设提出了总体要求，也会列出部分重大投资项目。规划纲要列出的重大项目主要是公共服务设施、公共基础设施领域市场难以有效发挥作用的公益性项目，也有一些准经营性领域中外溢性显著环节的投资支持项目。这些外溢性显著环节集中在促进共性技术研发、推动节能减排、消除贫困、开发落后地区等方面，因存在较明显的收益外溢效应，企业投入这些环节后所产生的收益无法为企业完全占有，需要政府从维护公共利益角度给予必要的补偿。从统筹使用各部门、中央地方、各年度的政府投资考虑，应该研究编制五年发展建设规划，让有限的政府投资在各部门（领域）间发挥最大效益，集中资金优先完成涉及全局和长远发展的重大建设任务，还有利于地方预先知晓未来五年能够从中央得到多少资金支持，哪些领域更可能得到资金支持，方便地方确定重点投资领域，并结合地方财政资金、债务融资等资金来源，确定未来政府投资规模，避免盲目铺摊子，控制地方政府性债务融资规模。

政府投资计划具有稳定性。这种稳定性由经济社会发展规划的严肃性和政府投资资金来源的稳定性决定，也是科学行政的要求。一般只在受到较大的外部冲击而需要对发展政策进行较大幅度调整时，政府投资计划才会随之调整。

项目储备是计划执行的重要环节。大的建设项目所形成的构筑物、建设物、设施设备等的生命周期长，有的构筑物、建筑物的生命周期长达几十年、上百年，甚至几百年，如铁路路基、水电枢纽的大坝等构筑物的生命周期就很长，有的工程建设对地形地貌的改变很可能是永久性和不可逆的，如果决策失误，对环境的负面影响将会是长期的；决策正确，不仅当代人受益，还会惠及子孙。这就对大型建设项目的前期工作提出了很高的要求，工程咨询论证所费时间也会很长，有的建设项目的方案比选等前期论证要费时几年、十几年甚至更长时间。储备项目的质量不仅关系到计划的落实，更重要的是影响投资效益，这需要不断推进投资决策科学化民主化。

从全生命周期衡量公共工程的投资效益。要保障政府投资效益，首要环节是编制好投资计划，其次是搞好项目决策，再次是严格按规范组织实施，项目建成后的使用维护也会影响投资效益。对政府工程效益的衡量十分复杂，为了保证有限资金能够提供更多更好的公共设施，投资控制以及质量控制、工期控制、生态控制等十分重要。但片面控制投资也不利于提高投资效益，甚至会损害项目全生命周期的效益。部分生命周期很长的公共工程如医院、学校、桥梁、大坝等，以百年大计甚至千年大计来考虑投资控制，全生命周期的效益可能更好。伦敦、巴黎、东京等城市的地下管网系统投资额巨大，但逐步建成后能让子孙后代长期受益，反观我们部分城市的地下管网，经常开挖修补，一遇大雨就几近瘫痪，如果从全生命周期角度衡量，前者的投资效益很可能要远高于后者。随着经济实力的逐渐增强，涉及民生的重大政府工程，要转变从短期或当代人看待投资效益的观念，针对不同公共工程采取不同的投资控制目标，更多考虑项目全生命周期的效益，为后代留下更多好用、耐用的公共设施。