王杨堃：高铁发展再审视

发展高速铁路是符合我国国情的战略选择。高铁的发展不是游离于经济体系之外的独善其身，高铁的负债也不是单纯由自身领域发展问题引发的个别现象，我们审视和解决高铁发展的不足，需要和国家整个经济增长的体制环境和动力机制联系起来，必须在全面深化中国特色社会主义市场经济体制改革进程中，进一步大力推动铁路行业的市场化改革，实现其支撑现代化经济体系建设的高质量发展。

发展高速铁路的战略背景

上世纪80年代末，国内学术界开始了对高速铁路的研究。彼时，日本、法国等国的高速铁路已先后投运来支撑经济社会发展，而包括铁路在内的交通运输业仍是我国国民经济发展迫切需要解决的瓶颈制约。为了缓解巨大的供需矛盾、满足人民出行需要，自90年代初始，铁路部门一方面通过六次大提速来改善出行效率，另一方面在充分考虑既有铁路客运提速改造与挤占货运能力关系的基础上，加快高铁建设的前期研究和若干重要干线客运专线的规划建设。国土幅员辽阔、人口众多、人均资源占有率低是我国的基本国情，高速铁路作为一种大运量、高速度、安全可靠、节能环保的交通工具，能够较好地满足广大人民群众中长距离的快捷出行需要。因此，可以说发展高速铁路是符合我国国情的战略选择。

高铁发展的重要作用

高速铁路对于经济社会发展具有重要支撑作用。一是作为交通运输工具，满足人民群众出行需要，优化综合交通运输结构。高速铁路较公路客运更加快速、安全、节能环保，较民航客运更为经济、可靠、运输量大，是对综合交通运输体系的重要补充，使之能够满足多层次差异化的客运需求。同时，在重要经济走廊实现的铁路客货分线，减少了客货运营组织的相互干扰和制约，释放了较大的货运能力，有力促进生产生活物资的运输。

二是作为时空压缩技术，适应城镇化快速发展，重塑区域经济发展格局。改革开放以来，我国城镇化进程快速推进，如今已进入以人为本、以城市群为主体形态的新型城镇化发展阶段，高速铁路为这一时期大规模、广空间、高时效的人口流动和经济交流提供了重要支撑。而伴随高铁快速网络化发展进程，集中承载经济要素和活力的节点城市的相对区位优势也在发生重要变化，一方面促动资源和要素向交通区位优势更为显著的地区集聚极化发展，另一方面也推动区域经济由“圈状辐射”向“带状牵引”拓展，促进枢纽经济和通道经济的发展。尽管，在这一过程中，不可避免地存在“虹吸效应”，但区域经济发展的整体效率和人民群众的整体获得感得到较大提升，毕竟经济发展本身不是且不应追求空间的绝对均质。

三是作为投资牵引动力，带动相关产业发展，促进国民经济平稳增长。高铁发展直接带动机械、冶金、建筑、橡胶、合成材料、电力、信息、计算机、精密仪器、旅游等相关产业，也为宾馆酒店、道路交通、餐饮商贸、休闲娱乐、房地产等行业带来巨大商机，并创造大量就业岗位。而经过十多年来的引进、消化、吸收和再创新，我国高铁建设和装备制造技术，已快速跻身世界领先水平，并成为交通“走出去”的靓丽名片。此外，包括高铁在内的各种基础设施的投资建设，也在应对输入型经济危机的关键时刻，较好地发挥了促投资、稳增长的重要作用。

高铁发展的规模和结构

截至2018年底，我国高铁运营里程达2.9万公里，占铁路运营总里程的22%，承担的客运量则超过50%。根据2016年发布的《中长期铁路网规划》，2025年高铁规模达到3.8万公里，远期展望至4.5万公里。该规划提出的高铁网络规模目标，是立足快速增长的客运需求趋势和优化拓展区域发展空间的需要，在“四纵四横”网络基础上，以基本连接省会城市和其他50万人口以上大城市等为布局原则，测算出来的，总体上是符合我国国情和发展需要的。

当然，相对于高铁规模的总体合理适度，我们还需要关心整个路网的结构。其中，空间结构是与基于区域发展空间优化拓展的布局原则紧密相关的，进而也是与规模相匹配的。更值得关注的或许是基于时速标准的技术等级结构和基于建设时序的时间分布结构。上述规划对高速铁路主通道、区域铁路连接线以及城际铁路的新建项目技术标准进行了相对明确的区分规定，建设时序则主要由具体的建设规划来指导，影响因素相对比较多元复杂。从以往的建设过程来看，对于技术标准和建设时序的把控确实还有进一步完善的空间。

此外，值得一提的是，对于在通道内发展高速客运铁路与重载货运铁路的关系，还要辩证来看。一方面，由于通道资源有限，需要切实权衡客货运发展关系，避免大幅挤占货运能力和需求；另一方面，高铁与货运发展并非完全此消彼长的关系，虽然局部地区和部分时段还存在铁路货运能力紧张的情况，但总体来看，随着经济结构的转型升级和布局优化，大宗资源类产品的运输需求增速或整体放缓，铁路货运的线路能力已可基本满足，且高铁也在快递领域拓展货运功能。铁路货运服务市场绩效较低的主要原因在于其服务质量和水平还不适应市场需求，更多的是体制上的能力不足，而非技术上的能力不足。未来发展货运的重点主要是聚焦在围绕通道线路能力优化匹配枢纽场站能力，以及围绕一体化运输链条和供应链需求整体提升铁路物流效率。当然，这些归根结底还取决于铁路行业的市场化改革以及综合交通运输体系的供给侧结构性改革。

高铁债务的成因及影响

铁路在快速发展的同时，也积累了巨额的债务。但从这些债务的构成来看，首先主要是建设期形成的，其次高铁负债规模约占半数，且近些年由国铁部门承担的高铁债务占比在减少。

从债务的主要成因来看，一是铁路大规模建设的大背景，为了尽快缓解国民经济发展瓶颈制约，铁路需要持续高强度的投资以扩充路网运输能力和提升路网整体效率；二是建设投资主体单一，铁路项目投资规模大、回收周期长、社会公益性强，社会资本投资体量和积极性不高，加之中央财政支持和国铁自有资金有限，地方出资能力不足，负债式发展不可避免；三是规划建设和投融资管理存在不足，比如盲目上马、片面追求高标准、人为推高建设成本等情况时有发生，基于全生命周期的投融资管理精细化程度不够，对社会资本的产权充分界定和有效保护不足等方面。此外，与英美等国铁路大规模建设时期相比，因运输市场结构、城镇化发展阶段、土地权属以及资本市场发展成熟度等因素综合形成的外部投资环境，有非常大的区别，因此我国借助以社会资本为主力的直接融资渠道搞建设在主客观两方面都有较大困难，好在负债式发展在一定时期有利于行业发展和经济增长。

然而，必须注意的是，尽管负债式发展有其必要性和合理性，但长期高负债的发展的确是存在风险的。这不仅会对铁路行业今后的建设发展形成障碍，如处置不当，还会对金融系统构成威胁。目前来看，对于铁路负债问题，虽风险总体可控，但也到了要积极应对、妥善处置的关键阶段。这符合中央强调坚决打好防范化解重大风险的攻坚战的要求，也是经济高质量发展阶段转变负债驱动模式的要求。

当然，正如高铁的发展不是游离于经济体系之外的独善其身，高铁的负债也不是单纯由自身领域发展问题引发的个别现象，我们审视和解决高铁发展的不足，还需要和国家整个经济增长的体制环境和动力机制联系起来，必须在全面深化中国特色社会主义市场经济体制改革进程中，进一步大力推动铁路行业的市场化改革，来转变过去对高负债式发展的路径依赖，实现其支撑现代化经济体系建设的高质量发展。

高铁高质量发展的内涵与建议

高速铁路的高质量发展不仅意味着自身发展质量和效益要高，更重要的是能够高效支撑现代化经济体系的建设和运行。其主要内涵应包括以下四个方面：一是强调网络规模合理适度，能够满足和引领国土空间的综合协调和立体开发；二是强调技术水平先进适用，能够顺应智能化和精细化运营趋势；三是强调发展动力健康持续，能够防抗潜在投资风险；四是强调影响作用创新多元，能够支撑现代化经济体系建设和催生相关产业发展新动能。为促进高速铁路的高质量发展，笔者认为近期有以下方面值得注意。

一是高铁的规划管理既要确保战略规划在宏观上与国民经济发展阶段以及国土空间和资源开发重点相匹配，还要保障发展规划与不同地域产业、城镇化及要素流动特点相适应，综合协调各种资源的集约节约利用，也要保证建设规划与不同阶段的具体实施能力相一致，使整个规划体系做到方向准确、重点突出、节奏合理。在规划管理体制机制上要更加注重多元主体的广泛深度参与，以更好识别、对接和协调供需，特别是在重大项目的技术论证中加强需求预测和经济社会效益综合分析，注重经济原则和全面反映项目生命周期的各种成本，为基础设施精细化决策提供科学依据。

二是高铁的投融资管理要注重有机结合建设及运营项目的公益性、社会性和市场性，分层分类落实主体责任，强化各类投资主体产权的充分界定和有效保护，加强投资实施的透明度以及金融创新，在有效防范债务和金融风险的同时，优化政府、开发性金融机构、传统商业银行及社会资本之间的合作，使项目更有经济效率。此外，工程的设计、施工、运营维护及综合开发等阶段要坚守安全、绿色、环保、劳工及弱势群体权益保障等发展底线,以人为本、精益求精，在高效利用资源和精准对接需求方面做足功夫。

三是高铁的运营开发要加强与物流、商贸、旅游、装备制造等相关产业的联动融合，以深化营运管理改革和业态模式创新为先导，强化精细化运营和综合立体开发，充分挖掘自身服务潜力和催生经济新动能的作用。此外，紧密结合“一带一路”建设，促进高速铁路的设计、施工、投融资、相关装备制造等高质量、标准化、成体系的“走出去”。

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