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英国国安会的前世今生

文/ 崔建树

        相对于其他大国,英国设立国家安全委员会的时间较晚,直到2010年5月才正式成立。但英国毕竟是老牌帝国,其在国家安全机制方面的改革实践源远流长,美国1947年成立的国家安全委员会实际上是英国的“帝国防务委员会”的升级版。

       冷战结束后,恐怖袭击之类的非传统安全日渐突出,英国传统的安全机制受到挑战。为迎接挑战,英国设立了两个较为重要的特别部长委员会,一个负责国家安全和国际关系,另一个负责应对国内的突发事件。两个特别部长委员会从未定期举行联席会议,也未表现出同对方合作的意图。2010年,保守党领袖卡梅伦上台组阁。作为二战后英国的首个联合政府,卡梅伦内阁面临着诸多挑战,这些挑战不仅在于急剧变化的国际格局,同时也来自政府内部的不同声音。因此,新任首相既要吸取前人的教训,推行切实有效的改革措施,又得兼顾两党议员的感受,防止引起过激反应。新成立的国安会无疑体现了这一点。

       国家安全委员会的决策过程与其他部长委员会也大同小异。首先,根据委员会、特别是首相的指示,秘书处要为每次会议预先准备好数个(一般是1-2个)议题、议程和文件材料;然后在会议主席的(往往是首相)主持下由部长和其他高级官员们一起就各项议题展开讨论并做出决策。事实上,这一新成立的委员会之所以能够迅速成为英国国家安全决策的关键部门也并不在于它对决策过程进行了多少创新,而是主要因为它由首相亲自出任主席一职且罕有缺席会议——这就足以令白厅对委员会另眼相看,极尽配合了。另一方面,联合情报委员会主席和国防参谋长的定期与会则使它能够在一个固定的框架内同时统筹安全与防务问题,视角广度和协调范围远超其他内阁委员会。简而言之,人员构成才是国家安全委员会得以发挥作用的关键。

       顾名思义,国家安全委员会的主要工作是围绕“国家安全”这一主题展开的。现代意义上国家安全这一概念的诞生和发展起于二战后的美国,尽管最初它仅关注防务领域内的事务,但如今其内涵已拓展到军事、经济、意识形态、能源以及环境等各个方面。具体而言,从传统的国家行为体的军事威胁,到近年来愈发炙手可热的非国家行为体造成的全面冲击和影响;从恐怖分子、极端势力、分离主义运动等在国内策划或发动的袭击,到重要国际能源线路面临风险;从国家信奉的意识形态遭到侵蚀或演化,到赖以生存与发展的自然环境不断恶化等等,这些都属国家安全范畴之内。之所以会出现这种变化,是因为随着时代的发展和非传统安全威胁的不断涌现,各个国家的安全也遭受着越来越多的挑战,只有将它们统筹起来加以应对才能更有效地捍卫和拓展国家利益。这是各国成立国家安全委员会的客观动因所在,同时也体现了委员会的根本目的。

       2011年利比亚危机爆发后,国家安全委员会迅速做出了反应,英国成为第一批对利比亚进行武装干涉的国家之一,这也是国家安全委员会成立以后英国的首次海外派兵行动。随着利比亚国内武装冲突不断升级和蔓延,国家安全委员会在3月19日迅速成立了一个附属委员会。同时还在国家安全秘书处设立了一个利比亚特别小组,来帮助附属委员会开展工作。决定抽调白厅中石油问题的专家成立专门小组来保障反政府军的石油供应,切断政府军的石油链条;在战争之初即成立维稳小组,设计战后维稳方案;派遣人权专家前往突尼斯、利比亚和埃及等地,为政府决策提供第一手现场情况等。这些行动措施有效地协调了白厅各部门的运转和国家安全的实现,切实彰显了国家安全委员会工作的有效性。

       事实上,世界上本来就没有一蹴而就的改革,诞生于保守党政治构想的国家安全委员会更是如此。尽管政府最终克服了官僚主义固有的守旧脾性,但国家安全委员会与其说是某种高瞻远瞩的天才创造,不如说它只是迫于现状的一种不得已而为之。因此,它从创立之初就缺乏一种大刀阔斧的开拓精神。首相是国家安全委员会的全权负责人,主管安全事务的内阁办公室是其上级机构,而主管对外政策的外交与联邦事务部则是它首任秘书长的前工作部门,这种位置或许称不上尴尬,但足以令人束手束脚。因此,国家安全委员会的工作除了按照计划安排议程,为诸位内阁部长提供一个更加宽敞的决策平台,更多的任务是在政府各部门之间小心翼翼地斡旋。

       这种具有浓厚英国风味的国家安全委员会是否能够经受住时间的考验并被证明为一条可行之路呢?有专家就认为,英国现行的决策机制依然过于松散,缺乏一个制度化的机构统筹全局;以首相为首的内阁大臣们则大权独揽,职能机构则唯上是从。这就导致在新世纪越来越复杂的国际局势中,英国政府难以对国家安全形成一个科学的长期战略性规划,或对这一规划进行及时的调整,从而陷入愈发短视的困局之中。在这种情况下,国家安全委员会不应仅仅是一个首相主持的内阁委员会,它要在国家安全的决策过程中发出更加独立自主的声音,积极而全面地考察全球安全动向,并据此提出建设性的政策设计。这也是这一新机构设立的初衷所在。

       这就涉及到内阁与议会之间的权力斗争。很难想见,如果新生的国家安全委员会卷入这个漩涡之中,究竟会对英国的国家安全造成怎样的影响。无论如何,英国国家安全委员会的设立是这个历史悠久的世界强国进入21世纪以来在新形势下进行的一次有益尝试,它在成立的3年间为白厅的安全决策做出的贡献也确有可圈可点之处。但在国际局势日趋复杂的潮流变幻中,英国究竟应当如何进一步将决策机制的改革推向深入,国家安全委员会也仅仅只是白厅在探索这条道路的一个起点,更多的工作仍有待后来者去完成。

(本文摘录自《世界主要国家安全机制内幕》)