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城镇化:主要投资取源社会资本——专访国家发改委城市和小城镇改革发展中心副研究员范毅

文/ 杨海霞

城镇化发展一定是政府和市场共同作用的结果,未来如何更好

发挥市场在资源配置过程中的决定性作用应该是重点任务

 

       中央城镇化会议为未来城镇化指出了方向,接下来如何践行将是关键问题,其中,最受关注的是资金来源。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员范毅在接受《中国投资》采访时表示,中央提出多元化资金保障体制,在多元资金中最主流、最有潜力的是社会资本。但是要做到这一点,还需要不断加大改革力度。例如,加快市场定价机制改革、放宽市场准入门槛等。

      范毅表示,中国城镇化确实已经进入到了一个关键时期,在这个过程中,既要发挥市场在资源配置过程中的决定性作用,同时也要坚守土地和规划的底线,加强对城镇化的管理,避免片面追求城镇化发展速度和农民“被城镇化”现象。

      从重物质到重服务的转变

      《中国投资》:我们目前的城镇化已经到了一个关键阶段,如何走接下来的道路,是按照西方走过的城市化路线还是走一条中国道路,您是怎么理解的?

      范毅:中国城镇化确实已经进入到了一个关键时期,对此我的理解是:首先,我国社会结构发生深刻变化,社会管理难度加大。我国城镇人口已经超过农村人口,但是我们政府在管理城市方面的经验还不足,习惯于将矛盾分散在农村来解决。在城市人口比重不高时,这种方式屡试不爽,但随着城市人口比重的上升,继续下去几无可能。人口在城市集中,一旦出现矛盾,会对矛盾有放大效应,也有学者提出城市化在50%左右是社会矛盾的集中爆发时期,因此政府管理城市的能力是当前阶段必须要加强的。

      其次,我国城镇化发展所面临的国际环境也在发生着深刻变化。世界供求结构正在发生深刻变化,美欧等发达国家改变高负债的消费方式,贸易保护有所抬头,摩擦增多。一些发展中国家,利用比我国更加低廉的土地和劳动成本,对我国产品形成了明显替代效应。另外人民币升值、碳排放压力、气候变化等因素,也影响着我国经济竞争力。

      再次,我国城镇化发展的国内环境也在发生深刻变化。我国劳动力成本在不断上升,土地价格持续上涨,资源环境约束增多,导致产业发展成本不断上升,利润空间不断被压缩,这必将会影响到中国经济增长速度,经济增长才是城镇化发展的内在动力。

      中国推进城镇化必须面临人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等许多客观问题和矛盾,同时也要看到在中国这样一个人口大国推进城镇化,世界没有先例可循,必须从我国国情出发。西方在城镇化发展进程中一些好的经验要学习,一些深刻的教训也要吸取。我个人认为在学习西方经验时,一定不能只看到光鲜的外表和先进的成果,也要看到实现这一结果的曲折和漫长,所以我们不能要求现在一下子达到发达国家的状况,这只会加大发展中的矛盾。

      《中国投资》:从中央为城镇化指出的方向看,人的城镇化是一个关键点,该从哪些方面认识人的城镇化的重点?

      范毅:十八届三中全会文件中明确提出,城镇化的核心是人的城镇化,我个人认为这是未来我们在推进城镇化工作中应该要坚持和遵循的基本原则。以人为本,也是在吸取一些地方城镇化发展中所走过的一些弯路的教训基础上提出的,过去一些地方在实际工作中往往是把城镇化片面地理解为城镇建设,理解为圈地盖房子,存在“重物质建设,轻对人服务”的现象,热衷于兴建高楼大厦、文化广场等工程建设,而对于提高市民素质、完善城市管理体制等软件项目热情不够。以人为本理念的提出,不仅仅是我国政府执政理念的巨大改变,也是我国城镇化发展理念的正确导向。

      以人为本要贯穿于城镇化发展的方方面面,比如区域布局上如何考虑人口转移问题,如何更好发挥人的作用;在城镇建设方面,如何能够适合进城农民工在工作就业、居住生活等方面的实际需求;在城镇发展方面,如何保障城镇居民和农村居民的财产权益,能够获得更多收益等。

      当然以人为本还要体现在更为具体的内容,也就是推进农民工市民化,这次中央城镇化工作会明确提出农民工市民化是城镇化的首要任务。推进农民工市民化要两条腿走路,一是要积极稳妥推进户籍制度改革,让更多进城农民工能够在城镇落户,在这个方面中央政府要承担更多责任,要对户籍制度改革做出更为明确、更具操作性的政策措施。二是要推进基本公共服务均等化,逐步缩小农民工与城镇户籍居民的公共服务差距,当两者差距消失时,户籍制度改革也就水到渠成了。

      《中国投资》:“记得住乡愁”这一提法引起了很多关注,这是一个从理念上的转变,那么您理解具体到城镇化的路径上,该如何做呢?

      范毅:“记得住乡愁”的提出是要求我国在城镇发展中要更加注重生态保护和历史传承,城市发展不仅仅要记得住乡愁,还要留得住青山绿水,我个人认为,既要记得住乡愁,还要留得住城市历史记忆,这就对城市发展提出了更高的要求。人口在城市集中,一定会增加对生态环境的压力,但是过去在城市发展中不但没有很好地去保护生态环境,而且还人为地加大对环境的破坏。中央已经明确将生态作为新型城镇化的基本特征之一,对于生态城市我认为,一是生态城市不是要在城市建设大量大型的人工生态景观,不是片面地以城市人均绿地等指标的提高来衡量,而是应该充分利用自然条件,顺势而为,让城市居民能够更加方便地接触到公园绿地,倡导微型广场、公园和生态空间等建设深入居民社区。二是生态城市还要改变过去城市蔓延式发展模式,采取紧凑式发展的方式,提高城市人口密度,降低机动车出行比例,提高城市资源集约节约利用程度。三是鼓励城市利用新技术,提高城市各类能源资源的利用效率。推广使用各类绿色新能源,降低传统能源利用比例。四是避免大拆大建的行为,而是尽量顺势而为,既保持城市的历史记忆,也减少了能源资源的消耗。五是加大宣传,倡导推行绿色生活方式,让居民主动参与到生态城市建设中。而且这也对农村发展提出了要求,也就是要注意保留村庄的原始风貌,同时还要少拆房,这就是要避免农民“被上楼”“被集中”等现象的发生。

      放开市场  守住底线

      《中国投资》:未来城镇化的主体财源会是什么?

      范毅:钱的问题是城镇化发展所必须面对的主要问题之一,我个人认为未来城镇化发展的主体财源一定是社会资本。中央提出多元化资金保障体制,在多元资金中最主流,最有潜力的一定是社会资本。但是要做到这一点,还需要不断加大改革力度。一是加快市场定价机制改革。在市政公用产品和服务方面,要加快定价机制、成本监管和听证制度的改革。促进城市基础设施以及公用设施收费逐步按照市场导向形成定价机制,当然对低收入人口生活用水、电、气、地铁、公交等可以进行补贴。二是放宽市场准入门槛。在教育、医疗、居住等方面应放宽准入门槛,充分发挥有条件市场主体的作用。在市政公用设施项目建设和运营方面,要鼓励各类投资主体以独资、合资合作、受让股权、资产购买等方式参与。尽快出台城镇市政公用事业特许经营权法,允许利用城镇市政公用事业特许经营权进行质押担保。

      《中国投资》:规划作用要由扩张性向限定性转变,为什么?

      范毅:为什么要把规划的作用从扩张性转变为限定性?我们可以回顾一下这些年来城镇化发展过程中所出现的一系列问题,看看这些问题是否都与规划有关,显然各种乱象的背后都有规划的影子。比如说,我们看到各级城市新城新区建设肆意蔓延,带来了诸多问题,但是哪个城市的新城新区没有规划作为支撑呢?规划在城市蔓延中实际上起到了推波助澜的作用,最起码没有发挥专业咨询所应有的作用。当前提出推动规划由扩张性向限定性的转变,是从当前发展中存在问题角度出发做出的决策。

      《中国投资》:如何理解土地要守住底线,试点先行?

      范毅:对守住底线,我的理解是,一是要守住土地制度的底线。土地制度是我国经济体制的重要组成部分,已经形成了较为完备的农村和城市土地政策体系,对维护农村稳定和城市经济发展起到了至关重要的作用,对其中一些不符合经济社会发展需要的可以进行改革,但是基本制度的底线需要维护。二是要保障耕地红线不被突破。像我们这样一个人口大国,粮食安全是一个战略问题。有些专家学者提出,可以通过世界市场平衡粮食供给问题,看看世界粮食每年的贸易量,就知道我们在多大程度上可以依赖世界市场了。耕地红线不但不能突破,而且还要既包括数量,也包括质量。三是城镇人均建设用地底线。土地城镇化快于人口城镇化是过去我国城镇化发展过程中出现的主要问题之一,直接带来了城镇人均建设用地水平的上涨,城市用地不集约现象突出,未来必须要走城镇土地集约发展之路,所以要坚持城镇人均建设用地的基本底线。

      《中国投资》:我们未来需要关注哪些可能的倾向,避免把路走歪?

      范毅:中央对城镇化工作已经做出了明确的部署,当前必须要关注的问题是:一是中央和地方对城镇化理解上存在不一致,从目前各地的反映来看,并不见得完全与中央精神是一致的,因此加强对城镇化的管理,推动政策落实是非常关键的问题。二是城镇化冒进,片面追求城镇化发展速度,忽视了城镇化是一个自然历史过程,违背农民意愿,加大“被城镇化”现象。三是行政主导色彩过于浓厚,城镇化发展一定是政府和市场共同作用的结果,未来如何更好发挥市场在资源配置过程中的决定性作用应该是重点任务。