文|肖金成 中国区域科学协会理事长、中国宏观经济研究院研究员
导读
城市更新是推进城市高质量发展的重要举措,是节约集约利用土地的基本途经,更是改善城市居民生活环境、美化城市空间风貌的惠民行动
●把改善城市居民生存状态和生活环境作为城市更新的基本目标
●节约集约利用土地,促进城市高质量发展
●通过完善规划设计,提高城市建设整体性
“十四五”规划纲要提出:加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新是将城市中已经不适应现代化社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动,旨在完善城市功能,优化产业结构,推进土地资源的节约集约利用,包括城市老旧小区改造、老旧厂区改造、城中村改造等项内容,是推进城市高质量发展的重要举措,是节约集约利用土地的基本途经,更是改善城市居民生活环境、美化城市空间风貌的惠民行动。
把改善城市居民生存状态和生活环境作为城市更新的基本目标
无论是城市老旧小区、老厂区,还是城中村,均居住了很多居民,有很多居民世世代代居住在这里。过去谈改造,就是拆迁,就是搬迁,就是把生活在当地的居民搬离其世代居住的地方,到郊区去,到很远的地方去,所以遭到他们的抵制。为了达到让他们顺利搬离的目的,只好提高补偿标准,有的城市补偿费达到令人咋舌的程度,推高了城市改造的成本,推高了城市房价。房地产商为了取得可观的利润,不再考虑城市风貌和整体性,不合理地提高城市容积率,使改造后的城市街区不伦不类,不仅破坏了历史风貌,也使居民生活更加不便。很多开放的街区变成了封闭的住宅小区,城市变成了一个个笼子组成的大杂院。
改造老旧小区,改善居民生存环境无疑会遇到很大的困难。首先是资金问题,其次是如何满足居民住房需求问题。新中国建立初期,在非常困难的条件下,为住房困难居民和工厂职工解决住房问题,住房面积很小,三口、五口之家50平方米左右,有的更小,且都是公租房。时过四十年,五口之家已变为十口之家、二十口之家,原来宽敞的院子,已变为除了走道均便是居民自己搭建的房子。这些后来搭建的房子的产权是不清晰的,经过住房私有化过程,使产权进一步复杂化。再次,他们中有的通过单位分配解决了住房问题,收入高的居民通过购买商品房改善了住房条件,留在老旧小区的居民多数是收入不高甚至是城市贫民,老旧小区改造必须正视和解决这些问题。
2019年12月,中央经济工作会议提出:“要加大城市困难群众住房保障工作,加强城市更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造,大力发展租赁住房”。发展租赁住房为城市老旧小区改造,解决收入不高的居民住房问题指出了新的途经。世界各国包括老牌资本主义国家城市居民住房均是以租赁为主,既包括私人租赁,也包括公租房租赁。如此看来,我国九十年代在城市推行住房私有化是值得反思的。让城市所有人居住自己购买的房子是不现实的,不仅使新进入城市的人生存困难,也使城市老居民的居住状况难以改善。住房私有化为房地产商获得超额利润创造了机会,也给高收入者提供了通过房地产投资迅速暴富的机会。发展租赁住房,是为了满足老居民改善住房条件的要求,而不是“送房子”,更不是通过高额补偿,提供并非居住需要的房子。
“解铃还须系铃人”。城市更新或城市老旧小区改造,需要发挥房地产商的作用。计划经济时期,由所在单位解决职工住房问题,实践证明是不成功的。一是筹资困难;二是不专业,只有一次教训,没有二次经验;三是不平等,好单位就有好住房。由政府为居民建房子,也是不可取的。不管是哪一级政府都很难筹措老旧小区改造的全部资金,因为房子的寿命期几十年甚至上百年,租金分年收取甚至分月收取,而建房投入是一次性的。房地产商或可解决这一难题。一是房地产商经过多年积累,聚集了大量资产,转移到国外或闲置起来都是不可取的,转到其他行业也是有很大风险的。“眼看着起高楼,眼看着宴宾客,眼看着楼塌了”,形象勾勒出一些房地产商和暴富的矿老板投资失败的窘境。让他们参与城市老旧小区改造,是无风险的投资,前提是让他们理性转身,从房地产开发商转型为房地产运营商,为城市居民提供租赁住房。二是房地产商可以通过银行融资筹措大量的资金。因为建设的房子是他们的资产,是最受银行欢迎的抵押物。三是在建设住房方面,他们最专业,不仅让居住者感到比较舒适,也相对比较美观,建设成本也比较低。除了房价比较高之外,几乎无可指责。如果让房地产商参与到城市老旧小区改造,也为房地产商带来发展机遇,还能够不同程度解决很多难题。当然,要研究解决建设机制问题,正确处理政府、房地产商、当地居民的关系。尤其是既要满足当地居民的住房问题,还要保障房地产商合理的收益。
节约集约利用土地,促进城市高质量发展
改革开放以来,随着工业的发展,城市人口大幅度增加,经济发展速度加快,城市建设成效显著。考虑到建设成本问题及城市改造难度较大,一般采取外延扩张的发展模式,各省各市各县都规划了开发区、工业园区、产业集聚区。有的规划面积很大,有的30平方公里,有的50平方公里,甚至有几百平方公里,占用了很多耕地,土地浪费现象比较普遍。反观城市内部,很多老旧住宅区,有的历史很长,50年、100年都有,基础设施不完善,有的年久失修。有很多城中村,几乎没有居民必需的基础设施,很多家庭没有上下水,处于自然状态。这些地方无一例外,容积率很低,如果加以改造,可以不同程度解决进城农民的居住问题,减少对土地的占用。但由于当地政府把大量财力用于新城开发,缺乏对旧城改造的投入,所以旧城改造进展缓慢。
如果把财力和重点放到对老旧小区的改造上,变外延扩张为内涵的提升,不仅可以根本改变居民的生存环境,还能使城市空间有效集约利用,不再大量占用农田。我们不难看到,很多传统住宅小区,都是平房,如果建三到六层楼房,便可增加一倍的容积率。通过增加住房的供给抑制上涨过快的房价,也能够使房地产商实现财务平衡。通过开发地下空间,把停车场和公共设施建在地下,不仅解决停车难的问题,也能增加公共绿地,改善城市生态环境。通过实施城市更新行动,补齐基础设施短板,推动城市结构调整优化,提升城市品质,提高城市管理水平,让居民生活更方便,更舒适,并为建设数字城市、智慧城市奠定基础。
通过对旧城镇、旧厂区、旧村庄进行改造,可腾出很多空间,利用这些空地,增加公共活动空间,增设便民商业服务设施、健身设备、新能源车充电桩等,提升社区品质,尤其是建设商业文化服务设施,不仅方便居民生活,也会增加就业岗位。
通过完善规划设计,提高城市建设整体性
改革开放后,城市建设突飞猛进,但很多城市风貌整体性差。如在传统街区盲目建设现代化建筑,不仅没有美化城市风貌,却给人一种“贴膏药”的感觉,更有一些建筑“见缝插针”,破坏了整体感。还有一些城市,建了一些“奇奇怪怪”的建筑,其丑无比,据说是追求“新怪异”。造成这种状况的一条重要原因是只有平面规划,没有立体规划。据说规划一词从英文“plans”译来,plan译为计划,plans就译为规划,有人认为应译为“设计”,如果是“城市设计”,就不会只搞平面规划,而不搞立体规划。事实上,我们很多城市没有整体规划,规划也未作深入论证,甚至有规划也不按规划实施,结果是“拆了建,建了拆”,造成巨大浪费。
城市更新是解决城市现存问题的极好机遇,应重视规划引领,注重城市的总体性要求,根据功能分工、城市总体风貌进行城市设计,既要搞平面规划,又要搞立体设计。既要搞地上规划,也要搞地下规划。应借鉴法国巴黎规划建设的经验。巴黎于1860年完成城市规划编制,延续至今,沿用了150多年。早在1830年开始规划地下隧道,1850年开始建设,1950年全部建成,历时100年,总里程2400多公里。巴黎城市整体性好,整个城市浑然一体,建筑和道路,居住和商贸,文化设施和公园绿地,设计颇具匠心。建设和改造小区时,将商业服务网点、停车场、交通换乘枢纽等建在地下,既合理利用了地下空间,又方便了居民生活。单体建筑看上去平淡无奇,但建筑与建筑之间相互呼应,营造出统一和谐的整体美。
编辑 | 肖静秋
设计 | 大 米