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城镇化与乡村振兴并行不悖——专访中国区域科学学会理事长肖金成

8月封面文章
 

城镇化与乡村振兴并行不悖
  
——专访中国区域科学学会理事长肖金成

   肖静秋
城乡协同共进
  
——专访陆铭教授  
   肖静秋
城镇化新阶段的空间形态及其治理
  
——专访卓贤
   肖静秋
地理和行政制度对城市群的影响
   旭阳  李凯希  卓贤
基于“人流”大数据观察的城市群
   王旭阳  李凯希  岑燕


文|肖金成  中国区域科学学会理事长

导读

经济协调发展的理想状态是不同的地区和不同的城市之间,在人均意义上达到大致相等的状态。乡村振兴要做到六个字:人出来,钱进去。生产要素要合理的从城市进入到乡村。农村相关的产业实现规模化和现代化,人口数量减少的同时,人口的结构也会发生变化


《中国投资》:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作为中国未来五年发展的纲领性文件,多次提到“城市群与都市圈”,政府工作报告也明确提出,要“发展壮大城市群和都市圈”。那么随着城市群、都市圈建设,经济要素向沿海地区和一些特大、超大城市集中,是否会导致地区间发展不平衡?人口集聚增加后,城市群和都市圈建设应如何提前部署,来应对未来的交通拥堵、教育、住房、医疗等公共资源无法均等化的“大城市”病问题?

肖金成:实际上,人口向沿海地区和发达地区转移,或者说,城市群之外的人口向城市群内转移,有利于区域协调发展。区域之间人均收入的增长、人均生活水平差距的缩小、人均GDP差距的缩小,是区域协调发展的目标。我们研究发现城市群内和城市群外的人均GDP差距很大,体现在什么地方呢?也就是十大城市群内的人口占全国的比重只有30%多,而GDP占比60%多,城市群之外60%多的人口只有30%多的GDP,这就是差距,就是区域差距。所以我们不能光计算东中西部的差距,还要算城市群内外的差距。

如何缩小这个差距?比如说让城市群内的产业向外转移,这是缩小差距的一条途经,但是产业转移的成本很高,而且产业转移的主体是企业,不是政府,不是政府想转移就能够转移,何况当地政府并不想把当地的产业转移出去,投资者想转移才行,而投资者决策产业转移的基本出发点是利润的多少。但是人口向城市群内转移是比较容易做到的。只要有就业岗位,收入比较高,就会选择离开家乡、离开农村,转移过去甚至把全家转移过去。改革开放后几十年时间,变化最大的就是沿海地区常住人口增加,城市群内的分母增加,与城市群之外的人均GDP差距就会缩小。

产业发展,是需要一定条件的,经济发展要素的聚集也需要很多条件。现在我国是社会主义市场经济体制,和计划经济体制最大的区别是投资由企业说了算。企业有投资自主权,能不能把这些要素向城市群之外转移、向中西部转移、向欠发达地区转移,由企业做决定。

人口向发达地区转移、向大城市转移是一个趋势,即使我们不鼓励,政府不提供条件他们也会去。某种程度是一个规律,规律是不可违背的。

人口向大城市转移是否会引起“大城市病”?会不会出现交通拥堵、房价提高、环境恶化等等,肯定会。人口像潮水一样涌向大城市,确实会带来很大的负面影响。如果人口都到北京、上海、广州、深圳等特大城市,容纳得下吗?肯定容纳不下!所以不能都涌到这几个大都市去。规划建设都市圈,规划城市群,目的就是防止“大城市病”。为什么发展都市圈、城市群能防止大城市病呢?都市圈中有一个核心城市,城市规模很大,吸引力很大,对周边地区具有“虹吸效应”。规划建设都市圈,就是为了减弱“虹吸效应”,增强“辐射效应”,让都市发挥辐射带动作用,把周边地区发展起来。

规划建设现代化都市圈,就是要建立核心城市与周边地区的交通体系,把轨道交通建起来。我们提出都市圈同城化,什么意思呢?就是不是一个城市像在一个城市一样。建设轨道上的都市圈,把地铁,城际铁路修到周边的城市和城镇,这些城际铁路就像公交车一样,随时上下车。住在周边的城市,便捷程度和核心城市中心区一样。而且周边地区的空气肯定比核心城市中心区要好,消费成本肯定比中心区要低,很多成本敏感性产业也会转移到周边。核心城市发展什么产业,周边的中小城市发展什么产业,小城镇发展什么产业,最终是由成本决定的。都市圈规划要明确产业发展的方向,也可以提出负面清单,明确鼓励类、限制类产业名单。政府的导向作用在规划中体现出来。都市圈规划的目的就是防治“大城市病”,避免产业和人口大量涌入核心城市,给核心城市带来巨大的压力。

城市群不只有一个核心城市,很可能有两个核心城市或三个核心城市,每个核心城市都有自己的都市圈,都市圈很可能连在一起,相互影响。我给城市群下了一个定义,城市群是由都市圈和城市圈共同构成的。城市群形成的前提是有一个或多个都市圈,还有多个城市圈,相互耦合在一起。

城市群为什么能够形成?就是因为在一个特定的区域范围内,有多个大城市或曰大都市,各有各的圈,彼此连在一起,拥有共同的腹地,竞争异常激烈,甚至发生恶性竞争。在这种情况下就需要统一规划。大城市发展什么产业?中等城市发展什么产业?小城市发展什么产业?小城镇发展什么产业?城市群里的城市要进行分工。做城市群规划的时候,一般要给每一个城市一个定位,相当于城市的名片,本质上就是根据本身具有的优势和产业基础明确分工,分工才能合作,互利才能共赢,这是我们编制城市群规划的重要意义。因为城市群里城市很密集,竞争很激烈,你有优势我也有优势,应该分工合作,城市自己不可能分工,通过规划,明确分工,促进合作。

都市圈的交通是放射状,城市群的交通是网络化,不仅核心城市与周边城市要建设城际铁路,其他城市之间也要建设城际铁路,像蜘蛛网一样形成网络化的交通体系。这个交通体系都市圈规划一般不考虑,但是城市群要考虑,城市之间都要有城际铁路相连通,形成网络化的交通体系。

在城市群里,大城市、小城市都有各自的优势。因此,只有城市群才能实现大中小城市和小城镇协调发展。不在城市群里,交通体系不完善,很多产业会聚集到大城市,一般不会到小城镇去。

在交通发达的城市群里,小城镇的交通也很便捷,甚至有轨道交通通往核心城市,公路也很便捷,很多产业就会转移到小城镇。因为周边地区的成本低、环境好、交通很方便。所以规划城市群和都市圈,是治理“大城市病”的一个手段,是防治“大城市病”的重要举措,而非继续强化大都市的规模扩张,继续加剧“一市独大”。


《中国投资》:基于您的研究,当前行政边界对于城市群和都市圈的发展起着非常严重的制约作用,您提议“淡化行政区,强化经济区”。那么如何建立跨越行政边界的协调机制,或者说实现城市间协同发展,您有什么具体的建议?

肖金成:实际上是一个体制和机制问题。我们很早就做过城市群规划,比如2014年我们做了成渝城市群规划研究,也做了哈长城市群规划研究,两个规划都得到国务院的批复。我们对城市群规划的实施也研究了很长时间,推进比较缓慢,效果不太理想。原因就是没有在体制机制上创新和突破。规划编制出来了,谁来实施规划?比如要建立网络化交通体系,谁拿钱?谁是投资主体?城市群有的跨省,多数跨市跨县。行政区的领导只管自己这一块地,管不了别人,财政收入只能用到自己的一亩三分地,怎么能用到别的地方去?比如修路,怎么能修到别的行政辖区,这就不好办了。比如规划编制出来了,要修一条高铁或要修一条高速公路,需要很多钱。谁来投资?谁来管这个事?实际上并没有解决。

我对我国的体制研究过很长时间。第一,一定要建立统一有效的管理体制。行政区可以不变,但要建立一个经济区。经济区不能再像过去的合作区一样,就是开会,没有经费,没有具体措施,年复一年,会照开。现在合作区都有经协办,经协办起什么作用呢?就是联络作用,不是超越行政区的一个机构。所以经济区首先要有一个有职有权的办事机构,这个机构一定要名正言顺,要赋予其一定的功能。叫领导小组办公室也好,叫管委会也好。这个机构要有实实在在的经济权力,不是空的,基本的功能都要有。第二,这个机构要有经费,有资金。这个经费不是办公经费,而是搞建设用的经费,比如说修跨界公路,必须有最基本的资本金。我从法国的做法得到了启发。法国有个巴黎经济共同体,就是巴黎市和周边的行政区共同组成的。巴黎行政管辖区只有200平方公里左右,人口约三四百万人,但是大巴黎区就有几千平方公里,人口1000多万。他们成立了一个巴黎共同体,每个行政区都派出一个成员参加,这些成员定期开会。共同体的主席一般都由巴黎市的市长担任。为什么会让巴黎市长来担任共同体的主席,因为巴黎市出钱最多。每个共同体成员要按财政预算的一定比例缴纳,交给经济共同体办事机构作为项目建设经费。开会时要讨论决定搞什么项目,需要多少钱?所以开会时各行政区的首脑一般不会缺席,缺席了你就放弃发言权了。据说共同体开会时一般都是各市市长参加,决定办什么事,交多少钱,谁来管事,如何监督等等,合作就不是可有可无,不会流于形式,不会为开会而开会。第三就是要形成持续运行的机制。经济区的合作,不管政治和行政,只管经济事务,而且只管行政区之间联系的事。避免发展成为行政区之上的一级行政机构。比如巴黎市内的事共同体不管,但是巴黎市和别的市合作的事他要管。必须建立一种机制,包括多长时间开什么会,设立什么分支机构,设立什么委员会等等。如各市市长一年开一次或两次会,还有企业联盟、行业联盟,各种学会、协会等等,在经济区层面进行多层次合作,非常广泛。在此基础上,行政区逐步弱化,而经济区不断强化。各级政府不再是万能的,无所不包的,政府管了很多不该管、管不了甚至管不好的事,但如没有经济区或社会结构参与经济管理,各级政府便难以脱身,行政分割便难以避免。


巴黎都市圈(La Métropole du Grand Paris)简介

巴黎都市圈由巴黎市和11个行政单位组成,下辖131个市镇,共有720万人口。巴黎都市圈是世界第一的旅行目的地,一年接待4680万访问者,是欧洲第一的就业地,共有410万个就业岗位。该都市圈创造了75%的本大区GDP和法国全国25%的GDP。在法兰西岛大区创立的企业有十分之七都位于此都市圈,当地拥有欧洲第一的办公室面积,总计3800万平方米。

一、前所未有的合作体系
巴黎都市圈是一个市镇共同体。它是一个前所未有的两级治理系统(都市圈/行政区)。这种制度的创新,使都市圈层面能够合理地处理战略层面的问题,而行政区层面处理居民事务、具有事务性的问题。

巴黎都市圈具有5个战略职能,分别包括:

两个自主全责职能:
1.地方人居保护政策与改善环境和生活的框架政策:气候计划、空气质量、抗击噪音污染、能源转型、可持续交通;
2.水生环境管理和防洪:水道修复、保护结构、土壤防水;

三个与市镇、行政区共担的职能:
3.都市圈空间规划:整治行动、城市重建行动、土地储备的构成;
4.经济、社会和文化发展与规划:各类活动区域、经济发展行动;
5.当地住房政策:改善已建成的房地产存量,修复和吸收破败的住房;

、平衡与共享的治理
1个由209名被选举出的委员构成的委员会,代表131个市镇。委员比例分布严格控制,确保每个市镇至少有一名代表。

1个主席团,由主席、20 名副主席和 10 名委派顾问构成,代表所有利益团体和所有领土的组成。

1个发展委员会,代表公民社会,针对现实问题和挑战提出的具体和前瞻性的方法。

7个专项委员会,分别是:1. 财经委员会;2. 都市圈项目委员会;3经济发展和吸引力委员会;4.可持续发展与环境委员会;5.人居和住房委员会;6. 数字化发展、创新、新技术、研发委员会;7. 都市圈规划委员会;

三、行动中的都市圈
● “让我们创造大巴黎都市圈”,这是欧洲最大的城市规划和建筑竞赛。

● 2024年巴黎奥运会和残奥会:都市圈负责未来奥林匹克水上中心的项目管理。

● 都市圈投资基金的投入使用。

● 战略计划的实现:
    – 都市圈气候-空气-能源计划 (PCAEM)
    – 领土一致性方案 (SCoT)
    – 大都会住房和住房计划 (PMHH)
    – 数字化都市发展计划(SMAN)

● 将 “自由单车”(Vélib'Métropole)服务扩展至巴黎以外的 400个车站。

● Grand Paris Métropole Tech 平台和“数字探索者”计划。

● 英国退欧后的一站式服务窗口。

● “生活城市中心”和“大都市物流”系统。

    ● “大都会清洁运行”设施。


也有经济区在发展过程中演化为行政区的例子。多伦多市是加拿大第一大城市。多伦多市原来规模比较小,周边有5个小城市,各市不断向外扩展,范围不断扩大,几个市慢慢就连在一起了。于是就组织了一个城市联盟,把交通之类基础设施建设的事承担起来。联盟办的业务比各市还要多。每个市都有议会,居民说多此一举嘛,干脆合在一起,搞一个议会,合并成一个市政府。通过经济区合作最后导致行政区划的调整,通过合并,减少了五个行政机构,也减少了层级。事实证明,合在一起更有效率,成本更低。所以城市群也好,都市圈也好,合作区也好,一定在体制上要突破。要建立一个强有力的机构,功能比较健全,而且有经费支持,还有多层次的合作,这是非常重要的。

习总书记在2020年1月份召开的财经委员会会议上,讲了经济区可以和行政区适度分开。我们叫双轮驱动模式,经济区和行政区双轮驱动,行政区管自己的辖区,辖区之内从上到下,逐级推动,层层负责,守土有责。经济区是横向的,讲合作、讲联系、讲分工,突破行政壁垒,一体化规划、一体化建设、一体化发展,这也是一种经济发展的动力。这是未来城市群、都市圈、经济区体制机制创新的方向。

《中国投资》:您认为南北差距逐年扩大的关键因素是什么?这些因素通过怎么样的手段逐渐减少消除?您认为人口这一要素在南北差距中扮演什么样的角色?

肖金成:如果按照GDP占全国的比重,北方的比重会继续减少,南方会继续扩大。原来南方是40%,北方60%,后来南方50%,北方也是50%。到现在南方的发展继续加快,GDP占比60%,北方下降为40%。我们现在说的南北差距就是这样的差距。这个差距,确实很难改变。为什么?

先从自然条件来看,原来北方的GDP占比比较高。北方的产业结构比较重,比如说煤炭、石油、金属矿、森林资源等等,北方地区很丰富。山西、陕西、内蒙古、新疆的煤炭,河北的钢铁,东北的石油,西北的有色金属,这些关联产业,都拉动了北方GDP。现在矿石可以从国外进口,在碳达峰碳中和背景下,能源结构要调整。要减少碳排放,钢铁、煤炭、发电要去产能,北方GDP的占比肯定要下降。

我认为南北差距会继续扩大,但并不是一个非常严重的问题。西部那么大的面积只有6%的人口,你说是问题吗?它不是问题。你说那么大的面积只有那么少的GDP,那也不是问题。因为这是自然条件决定的。原来是有矿就有产业,有煤就有电,有电就可以发展金属冶炼业。现在进口矿石,超高压输电。沿海地区、矿产资源贫乏地区也可以搞金属冶炼,搞制造业加工。北方地区严重缺水,进一步制约了北方地区的发展。

现在许多产业在南方发展更合适。举两个例子,可以看出未来的趋势。长江经济带建设是国家重大区域发展战略,当时我们研究长江经济带的时候,发现长江经济带的土地面积(九省二市,不是长江流域)占全国20%,GDP却占40%。这意味着虽然土地面积不大,但是GDP比重比较高,另一个数据,人口也占40%。说明长江经济带经济和人口是比较协调的。是比较合理的。但上中下游的发展是不太协调的,经济发展差距很大,尤其是人均GDP的差距很大。加快长江中上游地区的发展,意味着长江经济带在全国的比重将继续提高。长江经济带上中下游的自然条件都很好,首先是不缺水,有长江中下游平原,有江汉平原,有成都平原,有长江黄金水道。可以继续发展产业,聚集人口。长江经济带通过科学规划,加快发展,GDP可能超过全国的50%,意味着全国一半的GDP要在长江经济带创造出来,同时人口也可能从40%增加到50%,我认为是能够实现的。通过长江经济带建设能够把东中西部协调起来,长江上游、长江中游、长江下游,都有很大的发展潜力。这11个省市都是南方,所以单从长江经济带来看,未来南方经济占比将越来越高。

还有一个例子,南水北调工程要上马,有人提出能不能不调水,改为调人。把长江水调往北方,不远千里,调到北京,要花很多钱,如果在长江流域发展产业,增加就业岗位,吸引北方人来就业,也就是把人调到长江沿岸去喝长江水,就不用花钱去调水。

我当时还是很赞同调水。我当时说如果城市规模不到100万,我赞成调人,把人调走,哪里有水就到哪去。如果城市人口超过100万,那就只能调水。我认为把一个100万人口的城市给废弃掉,或者搬到南方去,比调水工程花的钱还要多。我们做经济研究就是要算成本,搬迁城市的成本太高了。

但调人的观点并非没有道理。就是现在产业还没有发展的,城市还没有规划建设,能不能到长江经济带去发展?我认为长江经济带还有很大的潜力。现在长江干流上有几个城市常住人口已超过500万,上海、南京、武汉、重庆4个城市,其中上海已超过1000万。其他城市区位条件也很优越,有发展空间,也有很大的发展潜力。比如江苏的南通、安徽的芜湖、江西的九江,湖南的岳阳、湖北的宜昌、四川的泸州等,都在长江沿岸。也就是说到有水的地方去发展,不要去搬城市,但可以到那里去建设城市。现在城市规模都不大,通过规划建设,聚集产业,人口达到300万至500万人完全没有问题。

长江经济带规划中提出“一轴两翼”,一轴就是长江沿岸发展轴,两翼就是沪昆线和沪蓉线。沪昆沿线有杭州、金华、衢州、上饶、宜春、长沙、株洲、怀化、贵阳、曲靖、昆明等城市,这些城市都有很大的发展潜力。沪蓉沿线有淮安、合肥、信阳、襄阳、达州、南充等,都有希望发展成为规模较大的城市。所以我认为认识南北差距不在于总量,也不在于比重。在于什么呢?在于人均GDP。计算南北差距,要看人均GDP。如果人口减少了,即使经济总量不变,人均GDP也会相应提高。因为自然条件和产业结构作为决定性因素,不好改变,但可以改变判断的标准。研究和判断南北差距,主要测算人均GDP存在的差距,工作的着力点也要放在人均GDP差距的缩小。

《中国投资》:乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础。在人口和经济都往大城市集中的背景下,推进新型城镇化建设与乡村振兴如何协调发展?

肖金成:我认为城镇化和乡村振兴是不矛盾的,某种程度是相辅相成的。有很多人认为乡村所以没有振兴是因为城镇化的原因,我是不赞同甚至是反对的。如果没有城镇化水平的提高,我国农民的生活水平比现在要低得多,收入要低得多。判断城乡差距应主要看人均收入水平,就是收入差距要缩小。因为我国农村人口很多,人均耕地很少,给再多投入农村很难发展起来,农民很难富裕起来。

通过实施城镇化战略,让大量的农村人口进入城市和城镇,既为城市提供了劳动力,也减轻了农村的压力,提高了农村家庭的收入。当然城市要提供就业岗位,没有就业岗位,农民去城市干什么。农民进城的目的是增加收入。农民工进城务工,最好全家都在城市生活,不要打了工挣了钱又跑回农村,在农村建房子是一种浪费。但很多农民工,一个人住在城市,他的家属却没有在城市居住。因为城市的公共服务、社会福利没有普及到他们这个群体。所以我很早就提出农民工市民化,享受和所在城市的居民相同的社会福利和公共服务,能够让留在农村的老人、孩子进城,留在农村的人口就减少了,支配的资源就多了。我国的农村现在不是劳动力短缺,农业现代化水平的提高需要的劳动力越来越少。实际上农村的劳动力并不是很短缺,问题的关键是在农村支配的资源少,农业收入水平非常低。

乡村振兴靠三个方面:一是国家政策的支持。现在实施乡村振兴战略就是要支持农村的发展,支持农业的发展。二是推进农业现代化。农村劳动力少了,要提高农业生产力,就要发展现代农业,增加农业的市场价值,农产品的价格要适当提高。第三就是农村的村容、村貌、交通这些公共服务、社会保障水平要提高。还有人才问题,我们提出人口向城市去,人才到农村去,资本到农村去。钱进来人出去,乡村才能振兴。还有就是发展特色小镇,发展小城镇来带动农村,促进城镇化水平继续提高,争取到2035年我国的城镇化水平超过70%。那就意味着农村人口不到30%,人均收入提高了,收入水平提高了,村容村貌就能根本改善。


编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

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