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城镇化新阶段的空间形态及其治理——专访卓贤教授

8月封面文章
 

城镇化与乡村振兴并行不悖
  
——专访中国区域科学学会理事长肖金成

   肖静秋
城乡协同共进
  
——专访陆铭教授  
   肖静秋
城镇化新阶段的空间形态及其治理
  
——专访卓贤
   肖静秋
地理和行政制度对城市群的影响
   旭阳  李凯希  卓贤
基于人员流动大数据观察的城市群
   王旭阳  李凯希  岑燕


文|卓贤 国务院发展研究中心发展战 略和区域经济部 副部长

导读

我国城镇化的空间形态从单核城市扩张转向多中心都市圈发展。作为国土空间规划体系的重要组成部分,都市圈和城市群规划的编制还要充分考虑到都市圈的空间连绵、人口高度集聚、要素互动密切以及跨越行政区域等特征


《中国投资》:“十四五”时期,中国城镇化的动力机制和空间形态将会发生怎样的变化?

卓贤:首先,城乡人口迁移不再是城镇化的第一动力。根据国家统计局公布的数据估算,在2018年城镇人口增长中,城乡人口迁移的贡献率为36.8%,城镇化的第一大动力变成了城镇区域的扩张,其贡献率达到39.6%。这意味着我国城镇化动力机制发生了较大的变化。与此同时,城市之间的日常人口流动,即城市之间的商务出差、旅游、就医、探亲等人口,在城镇化中的作用愈发重要。日常人口流动蕴含着重要的经济社会价值,其行为背后是贸易往来、资金流动、技术交易等资源优化配置过程。以手机信令为代表的大数据能很好地捕捉这一现象。

我国城镇化的空间形态从单核城市扩张转向多中心都市圈发展。参考发达国家的城镇化发展历程,我国城镇化的增长空间和发展潜力依然巨大。1920—1950年,美国城镇化率从51.2%提高到59%,增加了7.8个百分点,城镇化主要表现为单个城市从小到大的扩张。在此后的1950—1980年,美国城镇化速度更快,城镇化率从59%提高到73.7%,增加了14.7个百分点,都市圈成为其城镇化的主要形态。由此看来,“十四五”时期都市圈将成为吸纳我国新增城镇人口的重要空间载体。

《中国投资》:城镇化日益呈现出以都市圈和城市群为主要空间载体,国土空间规划如何更好运用大数据?

卓贤:国土空间规划要充分考虑大数据所反映出的城镇化新特征。以多规合一为特征的国土空间规划编制,不能只将单一城市的常住人口作为城市空间布局的考量因素,而应充分考虑常住人口、都市圈跨城通勤人口以及日间跨城流动人口。作为国土空间规划体系的重要组成部分,都市圈和城市群规划的编制还要充分考虑到都市圈的空间连绵、人口高度集聚、要素互动密切以及跨越行政区域等特征,探索建立包含“人流”“物流”“信息流”等指标的动态评估体系,统筹人口、产业、交通、市政基础设施等方面对国土资源的要求,优化国土空间布局,提高国土资源的利用效率。


《中国投资》:都市圈和城市群跨越了行政区划边界,如何促进各城市之间的协调发展?

卓贤:都市圈和城市群是由多个不同行政等级城市组成的城市网络,若各个城市遵循各自的发展目标和管理体制,则不利于都市圈和城市群内部各类经济社会活动的协同开展。为此,都市圈和城市群可成立跨行政区域协调委员会,通过较小的沟通成本,畅通各类要素的流通渠道,解决各级城市政府治理的碎片化问题,加强城市网络内部的分工与合作。在跨行政区域协调委员会的统筹下,制定大都市圈和城市群的经济发展规划、产业专项规划和交通网络规划,在核心城市与外围城市之间建立高效有序的产业分工协作体系,并健全多层次协调机制和成本共担利益共享机制,探索实行城市群内高铁月票制、户口通迁制、居住证互认制度,提高土地使用、基础设施和公共服务的效率。


《中国投资》:基本公共服务均等化是城镇化中的重要议题,“十四五”期间如何进一步推动基本公共服务均等化?

卓贤:“十四五”期间,应率先在都市圈内部实现基本公共服务资源的均等化。应加强优质公共服务资源向大都市圈外围城市转移的力度,缩小核心城市与周边城市在医疗、教育和养老服务等方面的规模和质量差距,避免都市圈内的公共服务资源过度向核心城市集中。同时,都市圈内部要逐步建立各城市间公共服务的衔接和共享机制,提高公共服务与都市圈人口配套的精准性,在城市网络中实现公共服务的普惠性和公平性。


编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

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