城镇化新阶段的空间形态及其治理——专访卓贤教授

《中国投资》：“十四五”时期，中国城镇化的动力机制和空间形态将会发生怎样的变化？

卓贤：首先，城乡人口迁移不再是城镇化的第一动力。根据国家统计局公布的数据估算，在2018年城镇人口增长中，城乡人口迁移的贡献率为36.8%，城镇化的第一大动力变成了城镇区域的扩张，其贡献率达到39.6%。这意味着我国城镇化动力机制发生了较大的变化。与此同时，城市之间的日常人口流动，即城市之间的商务出差、旅游、就医、探亲等人口，在城镇化中的作用愈发重要。日常人口流动蕴含着重要的经济社会价值，其行为背后是贸易往来、资金流动、技术交易等资源优化配置过程。以手机信令为代表的大数据能很好地捕捉这一现象。

我国城镇化的空间形态从单核城市扩张转向多中心都市圈发展。参考发达国家的城镇化发展历程，我国城镇化的增长空间和发展潜力依然巨大。1920—1950年，美国城镇化率从51.2%提高到59%，增加了7.8个百分点，城镇化主要表现为单个城市从小到大的扩张。在此后的1950—1980年，美国城镇化速度更快，城镇化率从59%提高到73.7%，增加了14.7个百分点，都市圈成为其城镇化的主要形态。由此看来，“十四五”时期都市圈将成为吸纳我国新增城镇人口的重要空间载体。

《中国投资》：城镇化日益呈现出以都市圈和城市群为主要空间载体，国土空间规划如何更好运用大数据？

卓贤：国土空间规划要充分考虑大数据所反映出的城镇化新特征。以多规合一为特征的国土空间规划编制，不能只将单一城市的常住人口作为城市空间布局的考量因素，而应充分考虑常住人口、都市圈跨城通勤人口以及日间跨城流动人口。作为国土空间规划体系的重要组成部分，都市圈和城市群规划的编制还要充分考虑到都市圈的空间连绵、人口高度集聚、要素互动密切以及跨越行政区域等特征，探索建立包含“人流”“物流”“信息流”等指标的动态评估体系，统筹人口、产业、交通、市政基础设施等方面对国土资源的要求，优化国土空间布局，提高国土资源的利用效率。

《中国投资》：都市圈和城市群跨越了行政区划边界，如何促进各城市之间的协调发展？

卓贤：都市圈和城市群是由多个不同行政等级城市组成的城市网络，若各个城市遵循各自的发展目标和管理体制，则不利于都市圈和城市群内部各类经济社会活动的协同开展。为此，都市圈和城市群可成立跨行政区域协调委员会，通过较小的沟通成本，畅通各类要素的流通渠道，解决各级城市政府治理的碎片化问题，加强城市网络内部的分工与合作。在跨行政区域协调委员会的统筹下，制定大都市圈和城市群的经济发展规划、产业专项规划和交通网络规划，在核心城市与外围城市之间建立高效有序的产业分工协作体系，并健全多层次协调机制和成本共担利益共享机制，探索实行城市群内高铁月票制、户口通迁制、居住证互认制度，提高土地使用、基础设施和公共服务的效率。

《中国投资》：基本公共服务均等化是城镇化中的重要议题，“十四五”期间如何进一步推动基本公共服务均等化？

卓贤：“十四五”期间，应率先在都市圈内部实现基本公共服务资源的均等化。应加强优质公共服务资源向大都市圈外围城市转移的力度，缩小核心城市与周边城市在医疗、教育和养老服务等方面的规模和质量差距，避免都市圈内的公共服务资源过度向核心城市集中。同时，都市圈内部要逐步建立各城市间公共服务的衔接和共享机制，提高公共服务与都市圈人口配套的精准性，在城市网络中实现公共服务的普惠性和公平性。

编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

设计 | 大   米