可持续交通视角下的交通运输业基本性质定位探讨

随着第二届联合国全球可持续交通大会在北京的成功召开，可持续交通引发国内更进一步的广泛关注。在可持续交通热的背后，很多基本问题也应引起我们冷静思考。当我们谈起可持续交通时，首先想到的应该是什么？可持续交通概念对交通运输业的根本影响和改变是什么呢？这些问题不厘清，可持续交通就可能仅仅成为戴在交通运输业头上的一顶帽子，没有实质政策内容；或者当作一个框子，什么内容都往里面装。

交通先行的战略定位引导了我国交通事业的跨越式发展

建国以来一直到改革开放初期的上世纪80年代，交通运输一直是国民经济发展中突出的薄弱环节和严重的制约因素。特别是改革开放带来的能源需求、进出口贸易和人员流动量激增，使得交通运输紧张和瓶颈制约问题更为突出，铁路主要干线的通过能力严重不足，沿海主要港口的压船、压货、压港情况不断发生，乘坐车船出行十分拥挤。

当时的交通发展滞后问题引发了探讨关于交通运输业性质定位的热潮。当年的很多研究报告都把明确交通运输业的基础性地位和优先发展的战略定位作为开展交通工作的认识基础，杨叔进、桑恒康等回国的国际专家也多次为中国的交通发展大声疾呼。通过充分的探讨思辨，各方在分析总结问题成因时基本形成了共识，就是对交通运输的战略地位和先行作用认识不足，没能按照交通先行的规律安排好建设投资。

思想认识的统一推动了实践进展。“七五”时期，在我国由计划经济向市场经济转轨的大形势下，国家明确把交通运输发展放在优先地位。“八五”时期，国家对交通基础设施实施“投资适度倾斜”的优先保障政策。步入“九五”时期之后，交通基础设施优先发展的政策地位进一步提升。“十二五”时期，国家进一步提出按照适度超前的原则，统筹各种运输方式发展。

应该说，几十年来，我国交通运输业从行业性质上明确其基础性、先导性、战略性，在行业定位上强调经济社会的“先行官”，通过系列政策实现“优先发展”和“适度超前”。正如新冠肺炎疫情期间交通运输部的表述，“交通运输平时是国民经济和社会生产生活的供应线，在战时则是保证重点物资和人民生活必需品的生命线。”

在上述明确的性质定位和政策引导促动下，我国交通实现了跨越式发展。如习近平主席所言，“我们坚持交通先行，建成了全球最大的高速铁路网、高速公路网、世界级港口群，航空航海通达全球，综合交通网突破600万公里。我们坚持创新引领，高铁、大飞机等装备制造实现重大突破，新能源汽车占全球总量一半以上，港珠澳大桥、北京大兴国际机场等超大型交通工程建成投运，交通成为中国现代化的开路先锋。” 

国际上，二战后许多西方国家都采取了预测和供给的交通政策规划。最为典型的是美国1950~1960年代的州际高速公路建设，它从整体上对美国国民经济的增长产生了积极影响。但是自1980年代起，欧美国家开始反思交通发展在环境破坏和经济利益非公平分配方面的教训。在理论研究与实践认识的互动推进下，西方国家交通政策规划发生了重要的范式转变，公众开始从过去单纯的强调满足需求，转而从经济、社会和环境的多维视角来看待交通发展。

1990年左右美国国内发生了一场关于交通的大论争，争论的焦点是交通发展仅仅关注客货移动效率，还是要综合考虑资源环境和社会公平的要求。争论最终促成了1991年《多式地面运输效率法》（简称ＩＳＴＥＡ，国内多译作“冰茶法案”）的出台。该法案提出的交通与土地利用一体化、促进多式联运发展、提高地方和公众参与程度等战略从根本上改变了传统的交通规划与融资机制，标志着美国交通政策规划的重大转变。

2001年欧盟公布的“欧洲面向2010年运输政策白皮书”正是在运输需求发生深刻变化的背景下提出的。当时欧盟意识到经济增长自然会产生更大的运输需求，而各成员国的主要运输干线已经饱和，城市外围地区和乡村地区的交通亟需改善。交通运输业发展导致的二氧化碳排放增加问题，并非现代化的必然后果，很大程度上是由于运输业内部结构和外部关系不合理导致的。因此，除了运用价格工具协调各运输方式发展、以用户为中心制定政策外，白皮书特别强调把打破经济增长与运输需求增长之间相关性作为政策制定的基本原则。

不难看出，在过去四十年我国交通大发展的同期，国际交通运输业正在进行着可持续转向的变革。值得关注的是，2021年美国新基建法案的相关争议，实质还是围绕着可持续性展开的。基建法案的支出方向大多是对老化基础设施的维修，很少是完全的新建项目。加强基础设施维护、防止交通中断，正是可持续交通所极力倡导的核心观念。反对者则更加关注经济的可持续性，在他们看来，逾2万亿美元的基础设施建设支出将进一步推高联邦预算赤字，令美国经济不可持续。

总结交通发展历史不难发现，从建国以来至今，在认识层面，交通运输业的性质定位并没有变化。这个定位在交通运输滞后于经济发展的时代，有助于集中力量调动各方资源发展交通事业和提高运输能力。在新发展阶段，在交通大国转向交通强国的新征程上，是否需要重新审视和调整交通运输业的性质定位？有几个方面需要认真考虑：

第一，交通运输业的资源环境问题与双碳目标压力。几十年前我国的资源环境问题还不是像今天这么突出，人们对交通运输业的各种负外部性和风险还没有足够重视和系统认知。根据国际能源署（IEA）的数据，2018年我国交通运输部门碳排放（不包括国际运输）为9.17亿吨二氧化碳当量，仅次于美国。作为工业、建筑之外的第三大二氧化碳排放部门，我国交通运输行业在落实碳达峰碳中和战略目标上承担着历史重任。虽然交通部门在积极推进实施运输结构调整、提高能效和加快电气化等系列措施，但在整体追求高投资、高运量的行业环境中，上述政策的总体减排效果尚待观察。

第二，竞争中性原则对交通运输政策提出了转型要求。交通运输业优先发展的战略地位和性质定位决定了其投融资等产业政策的针对性、选择性、扶持性特征。“九五”之前、“十一五”之后国家投资在铁路，“十五”、“十一五”则转向高速公路；“六五”以来采取的“以路养路”政策、“车辆购置附加费（后改为车辆购置附加税）”等政策重点支持公路建设，“八五”期间开征的铁路专项建设基金重点支持铁路建设。这些政策对于推动我国交通基础设施快步建设发挥了重要作用。从产业政策发展的国际趋势来看，很多国家经历着从选择性产业政策向以市场为基础的功能型产业政策的转变。从竞争中性和普惠包容原则审视，目前我国的大多交通专项资金政策都面临着转型改革的要求和挑战。

第三，交通问题的多样性与复杂性越渐突出。国内外一系列疫情灾情等重大应急事件使得人类社会对交通问题的多样性和复杂性有了更深的认识。人们逐渐认识到，作为一种重要的公共服务和基础设施产业，交通运输业负外部性和风险同其正外部性、公益性等同样突出。在强调交通对经济增长贡献的同时，我们也应该看到，从化石燃料消耗到实际空间占用，从环境污染到卫生健康，交通运输业的风险影响几乎无时不在。因此，社会学家认为交通处在当代矛盾、变化以及不平等的大断层上。这为交通运输政策体系设计增大了难度，提出了更高要求。鉴于交通问题日渐突出的多样性和复杂性，交通运输政策应从单一的发展保障型政策转向发展和管控相结合的综合型和平衡型政策。

“可持续交通”之所以能够主导交通运输业的政策探讨，根本上在于它对交通运输业产生了根本性和全方位的变革。尽管在世界各国实践中存在诸多障碍和认识分歧，但在平衡交通在经济、繁荣方面的贡献与在环境、社会和健康方面的风险这一基本定位上已形成共识。换言之，交通运输业的发展要同时体现发展要求和风险约束。

交通运输既有对国民经济和社会发展的正向价值效益，也包含着对资源消耗、环境影响等多重的负向问题风险。一方面，交通运输对国土开发、生产力布局、产业结构调整、国防建设、乡村振兴等具有基础性和先导性作用。通过提高供给能力和质量，可有效支撑和引领经济社会发展，提高产业竞争力，保障和改善民生。从早期的“优先发展”，到十二五期的“适度超前”，再到新冠肺炎疫情防控复产复工中的“先行官”，这些定位均体现出交通运输在经济社会发展中的派生需求特征，也决定了交通运输供给导向的政策逻辑。交通运输政策始终在追求运力提高的目标，以满足经济社会不断增长的运输需求。另一方面，交通运输在满足经济社会需求的同时，资源消耗和环境影响等问题也非常突出。

常态下，交通运输是国民经济和社会发展的供应线，但在拥堵、安全、噪音、污染、大气排放等方面的风险也客观存在。重大灾疫期间，交通运输既是保证重点物资和人民生活必需品的生命线，同时也伴有传导和放大外部冲击的隐患。

长期以来，国内交通政策规划的出发点是基础性、先导性、战略性。但是，不可否认运输服务和基础设施供给都要消耗资源、能源，并产生多种负外部性。交通建设是经济发展的引擎，但是过度超前带来的债务也蕴含着极大的财政金融风险。从交通大国转向交通强国，交通运输业的发展既要“强身”，也要“健体”。我们应顺应可持续交通的趋势潮流，及时调整交通运输业的发展定位, 把交通运输同经济社会、交通运输同资源环境两种关系看成一体两面进行平衡协调处理，在强调交通运输在国民经济中的基础性、先导性、战略性地位时，要同时明确其资源消耗和环境影响特征。

只有基本定位的调整变化，那些真正体现可持续交通的政策工具才能真正被纳入交通政策体系并形成必要的敛合叠加效应。

编辑 | 肖静秋

 校对 | 闫建军

设计 | 大   米