S-CAD原理与方法在土地卫片执法工作中的应用及展望

行政工作的一个核心环节，就是研究分析问题，制定政策，推动解决问题。要了解制定的政策好不好，能否解决问题，我们需要一套思路，一种方法、一个工具来帮助我们进行分析评估。梁鹤年教授提出的S-CAD原理与方法，就是一套从某种立场出发，评估设定的目标与采取的措施、达到的结果之间的效应、效率和可行性分析通用框架。

土地卫片执法是利用卫星遥感技术发现土地利用变化进而核查土地开发利用合法性，发现、制止并查处土地开发利用违法行为的一种行政执法活动。为了评估土地卫片执法工作的目的与采取工作措施、要达到的结果之间效应、效率和可行性，推进完善土地卫片执法工作机制，本人曾以《自然资源部关于开展2019年卫片执法工作的通知》（自然资办发〔2019〕26号）作为分析对象，全文约2100字，运用S-CAD原理与方法进行了政策评估与分析。

评估分析工作的六个基本步骤 

1.首先确定站在谁的角度去看政策。我们是从自然资源部的角度出发来进行评估的。

2.读文件，找出立场、目的、手段和结果等政策元素（见表1）。将这些政策元素连接起来，形成如图1网状层次结构图。

3.设定政策立场与其比重（1-10分）。是一样重要，还是哪个更重要？我们选定的两个立场，V1 维护秩序，V2 严格执法，均赋9分、9分。

4.一致性判断。聚焦于政策元素之间（政策环节）的因果或相应逻辑去评估，就是要追问政策一致吗?我们要问问自己：一致吗？真的一致？有多一致？按照从毫不对口-绝对对口分别赋予0-10分来衡量；从一点冲突-绝对冲突分别赋予-1—-10分来衡量。各环节评分如表2、表3、表4所示。

一致性门槛评估。设定门槛值为7，表示非常对口（见图2）。

从环节一致性看，V-G，G-S都能通过这个较高的门槛值，说明目的与立场绝对对口，手段追求目的也非常对口。不过关的主要集中在S-R环节，尤其是R2对S2、S4、S5、S6环节。奖惩通报对约谈问责、健全体系、加强领导和执法评价的衡量效应不明显。成果报告反映健全体系也不明显。

从链条一致性平均值看，V-G、V-S、V-R的平均值均大于7，所有链条均能过关，说明整个文件链条的一致性很高，达到了非常对口及以上的水平。政策设计的效应是好的（见表5、表6、表7）。

其中V1-S1的值，是将V1-G1-S1、V1-G2-S1、V1-G3-S13个链条值之和取平均值，再开平方得到的。V1-G1-S1的值，则是将V1-G1的值与G1-S1的值相乘得到的，计算方法如表8。

209/3=69.667，开平方得到8.3。其他V-G-S链条值的计算方法类似，求和结果如表9，除以3后，再开平方，即得到前述结果。

V1-R1链条值的计算，则是在V1-Gi-Si的链条值分别与R1相乘后求和，然后考虑有3个G，6个S，于是将链条值之和除以3再除以6，再开3次方，便得到结果，分别为7.5，8.2，7.6。后续必要性评估、充分性评估的链条值计算方法类同（见表10）。

9580/3/6=532.222；开3次方，等于8.1。V1-R2，V2-R1，V2-R2的计算结果以此类推，求和结果分别为：7666，9918和7938，除以3再除以6，再开3次方后，便得到前述结果。

5.必要性判断。即聚焦于政策元素之间的因果或相应力度，去评估政策效率（没有因为多余而无谓浪费）。我们要追问：需要吗？真的需要吗？有多需要？各元素之间必要性打分如表11、表12、表13。

必要性门槛评估。设定门槛值为7，表示非常需要。

从环节必要性看，成果报告对健全体系的必要性较低，奖惩通报对健全体系、加强领导和严查违法的必要性较低。

从链条的必要性看，所有链条都达到了7分以上，说明目的、手段和结果都是绝对需要或者非常需要的（见表14、表15、表16、表17）。

6.充分性判断，聚焦于政策元素之间的因果或相应力度，去评估政策效率（有没有因为不足而功亏一篑）。我们需要问自己：够吗？真的够吗？有多够？各元素之间充分性打分如表18、表19、表20。

充分性门槛评估。门槛值设为 5，代表相当足够。

从环节的充分性看，最高值为8，也就是通过加强日常执法能充分代表严格执法的目的；通过严查违法，能非常好达到追求加强日常执法的目的。一些环节能达到5分以上，表示充分性相当足够。而还有许多环节的充分性未能达到相当足够的程度。其中，对健全体系这一个手段，结果表达的充分性不足尤其突出。需要多种手段、多个结果相互支撑，综合施措。

从链条的充分性看，各链条平均值更是达到了5分以上，说明从政策整体上是相当足够的。最低分为4.8分，说明R2奖惩通报对V1维护秩序这一立场的贡献相对偏弱。还有一个为4.9分，低于门槛，说明S6执法评价对V1维护秩序的立场贡献相对偏弱（见表21、表22、表23）。

总的来看，2019年卫片执法工作通知相关政策前后逻辑是非常一致的，效应很好，也是非常需要，相关措施综合起来，也是相当足够的，效率也是好的。政策最初的立场比重也得到较好的坚持，整体较好。建议可进一步突出维护秩序这一立场，毕竟加强执法也是为了维护秩序。从本政策看，结果呈现方面的必要性、充分性相对较低。尤其是健全体系这一手段的结果表达很弱，需要补充完善。同时，也将进一步提升结果对维护秩序立场的足够性。本质上，就是对如何健全卫片执法体系的研究思考还不够深入；对维护秩序的结果应呈现在哪些方面，总结提炼还不够到位，没能提出具体明确的结果要求。

7.可行性评估。

可行性评估一般要经过辨认关键链条和元素，辨识关键的相关观点，开展关键元素的认同度分析和执行性分析。我们从自然资源部观点出发，辨识出关键的相关观点包括：
上级机关（党中央、国务院等）、省级人民政府与省级自然资源管理部门、市县级地方政府、市县自然资源管理部门、违法主体、新闻传媒、普通民众。

并确认日常执法、严查违法、结果报告三个关键元素。

（1）认同度分析：他们会认同部的政策吗？有多支持，有多反对？这需要从每个相关观点出发去判断它对关键元素的支持/反对力度和理由，并根据支持/反对的程度来打分。

党中央、国务院致力于建立法治国家、法治社会，要求严格保护耕地，自然绝对支持。省级人民政府和省级自然资源管理部门，既支持，也有自己本地区的小算盘；比如，有的可能对省级重点项目违法用地网开一面。有的市县级地方政府既希望加强日常执法，但又不希望查处自己招商引资项目的违法用地。有的市县自然资源主管部门既希望加强日常执法，但又不能违背地方政府的意志，感到有心无力。违法主体是坚决反对严查其自身违法的，更反对向上报告。对于加强日常执法，查不到他们自己，也就算了。新闻媒体关注违法行为查处情况，也希望严查违法，同时对执法工作也是一个监督。普通民众希望维护公平和自身权利，但对自己合理但不合法的行为，希望得到妥善处理。对是否报告结果不关心（见表24）。

（2）执行力分析。从每个相关观点出发，去判断政策关键执行者和被影响者的助力/阻力的力度和理由，并打分。

党中央、国务院要求严格规范公正文明执法，绝对有助力。省级人民政府和省级自然资源管理部门对日常执法具体工作有助力，可以严查个案，报结果也主要靠他们。市县级地方政府既希望加强日常执法，但又不希望查处自己招商引资项目的违法用地，所以既有助力也有阻力。市县自然资源主管部门既希望加强日常执法，虽然对地方政府主导的项目无能为力，但总体还是得依靠他们。违法主体自然是坚决反对严查其自身违法的，对于加强日常执法，查不到他们自己，也就算了，他们管不了。新闻媒体关注违法行为查处情况，也希望严查违法，同时对执法工作也是一个监督，特别是个案上。普通民众希望维护公平和自身权利，但对自己合理但不合法的行为，希望得到妥善处理。对是否报告结果不关心，也影响不到（见表25）。

总的来看，随着耕地保护意识的增强和法治社会建设的推进，社会上对于严格执法总体上是支持。对于违法当事人，要加强法律法规和政策的宣传，做好用地服务，引导企业和个人依法用地；对于地方政府，要进一步引导其增强法治意识，通过严肃问责规范其管理行为，同时要积极完善土地管理制度，赋予地方更多的自主权，在坚持节约集约的前提下，把辖区内的土地规划好、利用好、保护好。

展望

人们在制定一项政策采取一定的策略时，都会基于一定的立场，为达到一定的目的，而采取一定的措施并争取达成一定的结果。这些都是常理，只不过人们在思考问题、采取行动时，不一定都考虑得比较全面，或者是日用而不觉。S-CAD方法则将这一常理系统化了，可以帮助政策制定的相关人等，更清晰地界定目标，更经济有效地达到目标，更清楚考虑不同参与者的差异，做出合适的取舍，更加明确要取得的成果。

我们曾按照业务环节，基于常规逻辑思维和工作经验，而不是应用 S-CAD 方法，对卫片执法工作存在的不足作了分析。从遥感监测、图斑提取、属性分析、实地核查、内业审核、外业抽查、成果应用等环节进行反思检视，也发现了诸多问题。二者之间的差异是非常明显的。后者发挥了业务熟悉的优势，而忽略了一些前提和其他可能性；而S-CAD方法的优势在于全面、规范，不管是否熟悉业务工作，只要能正确理解立场、目的、手段和结果，就能按照模型给出一定的分析结果，不足之处在于对不同政策元素发挥作用的大小估值可能存在偏差。如果能将二者结合，邀请熟悉相关业务工作的同志参与或自觉应用S-CAD方法进行分析，将有助于将政策制定工作考虑得更加全面、系统，既节约成本，又具有可执行性。

要达到二者的结合，一方面需要加大宣传推广，使更多的人学习掌握和应用S-CAD方法。另一方面，则需要方便实用的软件工具作为支持。政策起草者或者评估者只需将辨认关键元素分类填空，然后对一致性、必要性、充分性和可行性予以赋分，软件便可自动生成评估结果，提出参考建议。修改完善后，政策起草者或者评估者可以随时调整评估分值，或者改变相关元素，重新作出评估，直到满意为止。如此则必将大大提高相关人员使用S-CAD方法的热情，从而更大更广地发挥S-CAD方法在政策评估方面的作用。

参考文献：
1. 梁鹤年. 政策规划与评估方法[M]. 丁进锋, 译. 北京: 中国人民大学出版社, 2009.
2. 《自然资源部办公厅关于开展2019年卫片执法工作的通知》http://gi.mnr.gov.cn/201904/t20190403_2404035.html