政策评估：观点法(S-CAD)概述

关于政策评估，会有不少疑虑——对政策怎能“真正”地评估？人人的利益不同，观点不一，“对你好的不一定对我好，对我好的不一定对你好”。既然观点决定一切，就以观点作为S-CAD评估法的起点和终点，看看能否破解这个困局。

突破口——一切从政策目的开始 

先看看一般的政策评估方法。

第一类是“技术至上”（也有称为理性主义者，Rationalists），主要来自经济学、统计学，聚焦于政策手段的成败，偏向定量思维。表面上是“中立”，不谈价值观，实情是评估者往往不自觉地引入自己的价值观。强调的是“科学”，但方法所赖的科学基础往往是不确定性和局限性高，而且这些不确定性和局限性往往是来自方法本身的结构和逻辑，不能改变或提升。虽然有人会说，科学比不科学好，但有结构性缺陷的“科学”配上“科学光环”会造成更大的灾难。这些方法的可行性也被质疑，特别是因为他们往往低估政治体制和利益矛盾对决策和实施的影响。典型的例子是成本-效益分析。最大和无法解决的争议是成本和利益的定义——对某些人来说是利益的，对别人来说是成本。无论多少的数据和多精巧的算法都解决不了这问题。

另一类是“政治至上”（也有称为渐进主义者，Incrementalists），主要来自政治学、社会学，聚焦于政策目的的好坏，偏向定性思维。政治至上的评估方法强调不同人有不同价值观，因此政策的好坏有不同的衡量（评估）。为解决这死结，“认同度”成为政策好坏的标准，这背后的假设是，越是循序渐进的政策应该会得到越大的认同，越稳定，就越好。但是，这可能适用于安稳的社会和时刻，遇上急变或巨变就行不通了。在实践上，认同是通过参与，也就是越大范围和程序的参与会产生越好的政策。但参与带来的往往不是认同，是更多和更大的分歧。

看来，两类方法都有可取之处，但都有严重的缺陷。对我的启发是，一个政策的目的和手段同样重要，单评估目的或手段都有不足。关键是要找出把它们连起来的逻辑关系。评估时，政治考量和技术考量都需要，但它们是怎样相互支撑的？定性思维和定量思维都有用，但两者是怎样联合使用的？S-CAD的评估法就是要处理这些问题。

我把政策定义为“有目的的行动”。因此，最理想的政策是“目的正确，行动有效”。目的正确与否是政治考量，聚焦于好坏、对错，是种定性的思维；行动有效与否是技术考量，聚焦于成败、难易，是种定量的思维。目的与行动没有谁轻谁重（正确的目的、有效的行动缺一不可；不正确的目的、无效的行动同是灾难），但有谁先谁后（先要定下目的才可知道要采取什么行动，不然就是无的放矢）。

显而易见的是，目的支配行动——采取什么行动完全要看追求的是什么目的。正因如此，行动也影响目的——可预见（事前）或碰上（事后）的行动难或易一定会驱使评估者去反思政策目的。理由是，行动既然是被目的支配，那么行动的难或易应该是直接与目的有关——目的的改变会使追求目的的行动变难或变易。这引出一个有意义的问题：越正确的目的会使行动（用来追求目的）越有效吗？我在下面会回应这个问题，因为牵涉到“正确”和“有效”的定义。

这个“目的支配行动，行动影响目的”的逻辑关系可以无缝地套在政策评估中的政治与技术，定性与定量的关系上——政治考量指导技术，技术考量检验政治；定性思维指导定量，定量思维检验定性。这些“循环”为我们打造一个政策评估框架：先定下目的（政治考量、定性思维），后评估行动（技术考量、定量思维）；再回头评估先前定下的目的（政治考量、定性思维）。在这个框架内，政治与技术的考量、定性与定量的思维各安其位、各尽其责。这就是S-CAD评估法的突破口——一切从政策目的开始。

马上又会有问题——关键不在目的是什么，是在目的的正确性。任何政策都会牵涉到和影响到不同的利益主体。他们各有不同的观点、不同的价值观，对政策目的的正确性哪有共识、哪来认同？

主导观点与相关观点的“平衡” 

S-CAD评估法作出如下的破解。诚然，不同利益主体会有不同观点和价值观，而他们都想政策符合他们的观点和价值观。但是，他们是想政策目的还是政策行动符合他们的观点和价值观？答案当然是“行动” 。对任何一个利益主体来说，只要政策行动是可以接受，政策目的（起码是表达在文字上的目的）的共识或认同是次要，非常次要。

在政策评估工作上，这是个大大的解放。评估者可以从任何利益主体的观点和价值观出发，在实际情况中，最明显的是从政策设计者（部门）出发。如果是第三方评估就自然是以委托方（甲方）的观点和价值观出发。我称这为“主导观点”(Subjectivity,即S-CAD的S，为此，这方法可以简单叫“观点法”) ，指“评估者选用的观点”（不是评估者个人的观点，除非他是政策设计者做自我评估）。被委托做评估的“一定”要放下自己的观点和价值观，完全采用委托方的观点和价值观。否则，很容易把“评估”变成“批评”。

设定了主导观点，并暂时跳过评估政策目的的“正确性”(稍后会述及）我们就可以去评估政策行动了。评估什么——行动的有效性。分三阶段。

首先是“效应”（Effectiveness）。这是评估政策所采取的行动与所追求的目的之间的一致性、对口程度(Consistency，即S-CAD的C)。越是对口越是有效，并即是越能达成目的。聚焦点是因果逻辑，属技术性、定量的评估。接着就是“效率”（Efficiency）。这是评估行动的必需性（不太多、以免浪费）、充分性（不太少、以免功亏一篑），务求以最低行动成本达成目的(Adequacy，即S-CAD的A)。聚焦点是资源配置（物质、人力、财力、组织、信息、时间等），也是技术性、定量的评估。

到此，得出的应该是主导观点的最有效行动。但是，问题来了。这个主导观点认为是最好的政策能否实现还得依赖其他相关利益者的认同、支持、执行、实施。因此，还要评估政策行动的“可行性”(Implementability)。要得到相关利益者的认同、支持、执行、实施就要看政策行动对他们的价值观的吻合和矛盾程度（Dependency，即S-CAD的D，有“依赖” 的意思）。为此，评估者要放下主导观点的价值观，再从其他相关利益者（包括对政策的合理、合法性有影响力的，执行和实施政策的，和被政策影响的群体）的观点（“相关观点”），通过“换位思考”去重新评估政策行动对这些相关利益的正面和负面影响，继而做出对策去争取他们的助力和应对他们的阻力。

“可行性”评估有机地、逻辑地引导和诱导主导观点去包容各相关利益。这肯定会使主导观点反思他自己的目的。这就是走向“目的正确”的第一步。在这里，“正确”包含两个意义：主导观点的自存、主导观点与相关观点的共存。有了自存和共存的“意识”就自然会走向自存与共存的“平衡”。为什么我有这信心？因为人人都想成功，而人人都知道成功的秘诀是知己知彼。评估效应、效率是为了知己，评估可行性就是要知彼，亦即是知道要达成自己的目的必需也让别人达成他们起码的目的。

S-CAD评估法的起点是选定一个利益主体，从这个利益主体的观点出发（称主导观点）去评估政策的好坏（当然，好与坏只是对这个利益主体而言）。这叫“知己”。然后从主导观点去辨认出有哪些相关利益主体（称相关观点）会在政策的制定（包括立法）和实施过程中，影响主导观点的利益，从而设法应对。这叫“知彼”。

7个基本概念

在知己知彼的思维下的政策评估有7个基本概念（4+3）。

政策的定义是“有目的的行动”，内有4类典型元素(目的拆开为立场与目的，行动拆开为手段与结果)。

1.立场：主导观点要彰显的价值观或信念。价值观的选择和它们之间的权重是完全主观的——主导观点的主观，属政治考量。

2.目的：目的是用来代表立场，是立场的具体化。代表性合适与否、足够与否是客观的，属技术考量。谁来做评估都应该得出同样的答案。如果不同就只可以是因为不同评估者有不同技术水平或专业经验，而不是因为观点与价值观不同而不能有共识。技术性的不同是完全可以通过技术讨论或经验交流而达成共识的。

3.手段：手段是用来追求目的。手段合适与否、足够与否也是客观的，属技术考量。

4.结果：结果是用来衡量手段的成效。衡量标准合适与否、足够与否亦都是客观的，属技术考量。

可以说，定下主观的立场就可以客观地考量目的、手段、结果。也就是“定性指导定量”的实践。

评估是先从主导观点出发，但最终仍要考虑相关观点，所以有三次前后相连的评估。

1. 从主导观点，通过分析4类元素之间的因果逻辑去评估政策的效应。

2. 再从主导观点，通过分析4类元素之间的必需性和充分性去评估政策的效率。

3. 从主导观点去辨出哪些相关利益会影响主导观点的效应或效率，然后换位思考，从这些相关利益的观点（相关观点）去分析政策目的、手段与结果对这些相关利益的正、负影响，进而评估他们对政策的助力和阻力，并作出应对（包括修改政策的目的、手段和结果）。

这7个概念都是“常理”，甚至可以说是“拍脑袋”的系统化、方法化。就算日理万机的决策者都可以轻易使用。用惯了更是得心应手，随时看出一个政策成败的关键是出在效应、效率还是可行性方面，成败的原因是取决于哪个政策元素。

一般的政策都会牵涉到好几个价值，用上好几个目的去代表、好几个手段去追求、好几个结果去衡量。这些元素之间是息息相关的。单想想手段追求目的。不管政策设计者是设计以某个特定手段去追求某个特定目的，但在政策实施时，任何一个手段对任何一个目的都会有正面或负面的效应，或意想不到的影响。假如有3个目的、4个手段就有12个环节需要考量。再加上每个目的跟每个立场、每个手段跟每个结果都是相连的就可以想象有多少环节和链条需要追踪。为此，我们开发运用一套软件去评估这些环节和它们构成的链条。在分析上，这软件可以追踪每个单一政策元素对整个政策的影响；在决策上，这软件可以帮助决策者综合性地一锤定音。

S-CAD评估法里没有一个概念是新的发现。可是，把这些概念之间的逻辑关系和运作规律理顺，并布置在一个系统的、完整的政策评估框架中则可算是个发明。但也不是完全新的发明，因为中国古哲早给我们启发：成事需要天时、地利、人和。

天时是要“认识”的，哪些是可以干的事情，哪些是不可干的事情。“识时务者为俊杰”不是贬词。不可为而为可能是浪漫，但更是浪费。大山挡路，过不去就得绕路，硬闯只会头崩额裂，但更可怜的是仍然过不去。地利是要“选择”的。大山挡路要绕路，但仍要选择往左还是往右。选择的原则当然是走最短、最易的路，也就是成本最低、效益最高。为此，你得仔细研究山势、地形，和你自己的体能、装备。人和是要“处理”的，山路上可能有驿店供你歇息、换马，也可能有山贼抢你、害你，你得打探清楚、准备应付。住驿店你要带银两，拒山贼你要备刀剑，甚至请保镖。

理念上，天时、地利、人和差不多是完全对应效应、效率、可行。方法上，也是先要懂天时，继而选地利，最后是保人和，正如S-CAD是先评效应（达到目的），继评效率（以最低成本达到目的），最后评可行性（别人的助力和阻力）。

S-CAD评估法是个“元方法”，可用于任何领域（经济、社会、工业、农业、教育、国防等）、任何尺度（不同级别的政府和部门、企业、社团、家庭，以至个人）、任何政策类型（规划、项目、法规、程序等）和任何政策阶段（预评、后评，甚至在设计阶段中去评）。在很大程度上，我谈的是“常理”——人人都知的道理，我只不过是把常理系统化、程序化而已，大家可以试试，看看效果如何。

【中央财经大学政策效应研究所是S-CAD评估法的研发基地（www.ripe-cufe.org）】