构建泛渤海经济区的思路与对策

泛渤海经济区的范围界定   

泛渤海经济区位于我国华北地区，范围包括北京、天津、河北、山东、山西及内蒙古中部五市（呼和浩特、鄂尔多斯、包头、乌兰察布与巴彦淖尔）在内共46市，土地面积78.12万平方公里，占全国的8.14%。2020年，泛渤海经济区常住人口2.59亿人，地区生产总值18.7万亿元，人均生产总值为7.22万元，略高于全国7.18万元的平均水平。总体上，泛渤海经济区以8%的国土面积，承载了18.3%的人口，创造了18.4%地区生产总值，经济发展水平在全国相对领先。

关于泛渤海经济区的范围，与“环渤海地区”、“环渤海经济圈”有一定相关性。 本文从资源禀赋及区域分工的角度，将北京、天津、河北、山西、山东及内蒙古中部5市划分为“泛渤海经济区”（黄征学，2009；肖金成，李博雅，2018）。

泛渤海经济区的空间格局、发展现状与问题     

泛渤海经济区范围广阔，资源富饶，产业基础雄厚，经济总量与人口规模相对较大，“两群两圈”的空间格局突破了四大板块界限，有助于促进东中西协调发展。

（一）泛渤海经济区的空间格局
城市群与都市圈已成为支撑区域经济发展的主体形态。泛渤海经济区以京津冀城市群为核心，包含山东半岛城市群、太原都市圈和呼（和浩特）包（头）都市圈，形成“两群两圈”的空间格局，各个城市群与都市圈功能各异。在建设过程中一定要处理好城市群建设与都市圈发展相互支撑和促进的关系（方创琳，2020）。

1.京津冀城市群
京津冀城市群是引领我国北方地区发展的重要载体，以北京、天津为核心城市，已形成北京都市圈、天津都市圈，与石家庄都市圈，区域面积21.76万平方千米，2020年常住人口1.1亿人，人均生产总值7.85万元。《京津冀协同发展规划纲要》强调要增强京津冀对环渤海地区和北方腹地的辐射带动能力。

北京都市圈以首都北京市为核心，形成包括河北保定、廊坊、张家口、承德及其下属城镇在内的“1+4”格局。北京市高新技术产业和现代服务业发达，打造北京都市圈不仅可以实现首都城市综合服务功能提升和区域可持续发展，而且有利于北京充分发挥首都优势，形成带动我国经济发展的重要增长极和参与国际竞争的战略区域；天津都市圈以天津市为核心，范围包括河北唐山、沧州、廊坊、秦皇岛。天津都市圈与北京都市圈密切关联，核心城市天津是我国北方地区的经济中心和综合性港口城市，已形成石油和海洋化工、装备制造、电子信息、生物技术与现代医药等支柱产业。天津应充分利用区位优势和产业基础，加强与毗邻地区的专业化分工，强化创新驱动和产业对接，不断提高天津都市圈的辐射和带动能力；石家庄都市圈以石家庄市为核心，辐射衡水、邢台、邯郸等冀西南地区，但目前石家庄的发展水平和辐射能力与京津存在较大差距，应加快推进石家庄转型发展，促进人口、产业和各类要素向石家庄集聚，使其尽快发展成为经济规模较大、辐射带动作用较强的现代化大都市，引领河北整体崛起。

2.山东半岛城市群
山东半岛城市群位于我国华东地区，北邻京津冀，南接长三角，东隔黄、渤海与日韩相望，城市群面积5.3万平方千米，2020年常驻人口4.3亿人，人均生产总值6.7万元，已形成石化与医药、电子信息、家电制造、汽车制造、纺织服装以及海洋产业等六大产业集聚区。山东半岛城市群以济南、青岛为核心城市，包含济南都市圈和青岛都市圈。在泛渤海经济区中，山东半岛城市群应加强与京津冀合作，发展成为促进经济区内部与南北经济协调发展的枢纽城市群。

济南都市圈以济南市为核心，辐射范围包括泰安、淄博、聊城、滨州、德州、济宁。《济南都市圈规划中》强调要加强济南都市圈与京津冀地区尤其是天津滨海新区的合作，借助天津滨海新区发展优势带动济南都市圈快速发展。应进一步提升济南核心竞争力，优化各城市产业结构，强化都市圈产业合作能力和对外辐射能力；青岛都市圈以青岛市为核心，范围包括威海、潍坊、日照和烟台，是山东省发展的核心引擎。青岛依托自身的港口区位优势，重点行业集中在国际金融与贸易、海洋工程、旅游服务、精密机械和出口加工工业，与日、韩形成密切贸易往来。应加强济南与青岛两大都市圈相互联系，共同支撑山东半岛城市群发展，形成泛渤海经济区内联结长三角、面向中原腹地的枢纽型城市群。

3.太原都市圈
太原都市圈位于我国黄河中游东岸，是山西省的核心都市圈，以太原市为核心城市，辐射范围包括晋中市，区域面积2.33万平方千米，2020年常住人口870万人，人均生产总值6.46万元。总体上，太原都市圈经济发展水平相对较弱，人口规模较小。应加快提高太原都市圈的综合影响力和辐射能力，积极承接京津冀与山东半岛的产业转移，提高山西省空间利用效率，加快传统产业转型升级，实现山西省高质量发展。

山西省是泛渤海经济区的能源基地之一，长期以来产业发展以高耗能、高排放、高污染的工业与能源为主，区域对外联系不强，科技研发乏力，产业转型升级难度较大。应着力扩大核心城市太原的经济规模，加快与晋中的一体化发展步伐，提高科技研发投入力度，协同培育具有竞争力、互补性的产业集群，同时应重点建设大同、长治、晋城、朔州、临汾、运城六个区域性中心城市，结合各地资源禀赋、区位优势及产业基础发展区域重点产业，形成拉动区域经济快速发展的增长极，形成以太原—晋中市区为中心，连接晋北、晋东南及晋南地区的城市组团结构。

4.呼包都市圈
呼包都市圈位于我国华北地区，由呼和浩特和包头两个核心城市及其周边城镇共同构成呼包都市圈，土地面积4.5万平方千米，2020年常住人口584.64万人，人均生产总值9.56万元。内蒙古经济活动主要集中在以呼包都市圈为中心的蒙中地区，呼和浩特是我国向北开发的重要沿边城市，也是内蒙古联接黄河经济带、泛渤海经济区的纽带。包头是内蒙古最大的工业城市，也是我国境内以冶金、稀土、机械工业为主的综合性工业城市。

呼包都市圈是泛渤海经济区重要的农畜牧基地和矿产能源基地，工业基础雄厚，农畜产品及加工在全国范围内具有领先优势，但都市圈城市规模较小，经济社会发展水平较低，当前尚未形成上下游相互关联支撑的产业链，对人口的集聚能力较弱。应加快各城市的产业结构升级和优化，形成具有核心竞争力的产业集群，增强呼和浩特核心城市首位度，完善都市圈内部及对外交通基础设施，加强与京津冀产业合作，积极融入泛渤海经济区产业链分工与协作，形成相互关联的产业互补效应，协同促进泛渤海经济区一体化发展。

（二）泛渤海经济区的现状与问题
经过多年发展，泛渤海地区空间联系不断加强，区域合作意识不断提升，各省市在基础设施建设、产业对接、生态环境保护、公共服务等多个领域的合作发展都取得了显著成效，但仍存在经济发展分异明显、人口分布不平衡、区域分工与联系不足、交通网络化布局待提升等问题。

1.区域发展差距较大
泛渤海经济区内各地区之间存在一定发展差距，主要表现为东部沿海地区的城市发展优于中西部地区。京津冀和山东半岛两个城市群以不到50%的国土面积，承载了82%的经济人口，创造了超过85%的经济总量，山西和内蒙古中部五市分别以20%、32%的国土面积，承载了13.5%、4.5%的区域人口，贡献了9.4%、5.3%的经济总量。北京市人均GDP是泛渤海经济区平均水平的2.3倍，天津、内蒙古中部五市的人均GDP也超过经济区平均水平，河北、山西等地区由于产业层次偏低，城市规模较小，创新引领能力不足，经济发展水平处于末位（见表1）。

区域内部也存在发展分异问题。首先，京津冀城市群内河北与京、津差距较大，主要原因包括区域产业链衔接不畅、核心城市辐射能力不足、城镇规模等级不合理等。2004年，河北省人均GDP为12487元，约为北京市人均GDP的30%，天津的41%，至2020年，河北省人均GDP为48509元，相当于北京的29%，天津的47%，经济发展差距并未得到突破性改变。山东省经济规模较大，但具有明显的县域城镇化特征，省内东部与西部的经济发展差距仍然较为明显，青岛、烟台、威海、济南、淄博等东部城市区位条件优越，工业基础雄厚，政策扶持力度较大，经济和社会发展态势良好，而聊城、滨州等西部地区的工业基础薄弱，产业结构多为劳动密集型和资源密集型产业，创新能力不足，经济外向度不高。因此，为缓解泛渤海地区经济发展差异的扩大，不仅要把缩小区域板块之间的发展差距放在首位，也应重视扭转区域内部差距。

2.人口分布不平衡
泛渤海经济区2020年常住人口达2.59亿人，其中山东、河北两个人口大省分别承载了39%、29%的人口，京津二市常住人口总量占经济区的14%，即泛渤海经济区82%以上的人口集中在京津冀城市群和山东半岛城市群，山西和内蒙古中部人口规模较小。

北京和天津是京津冀城市群乃至泛渤海经济区内人口规模最大、城镇化水平最高的城市。2020年末，北京常住人口达2189万人，天津总人口1387万人，分别占泛渤海经济区总人口的8.5%和5.4%。京津二市作为直辖市和核心城市，在吸引人口和要素集聚方面具有绝对优势。2010-2020年，山东、河北、北京和天津、内蒙古中部五市的人口分别增加了586万人、278万人、228万人、87万人和79万人，山西省常住人口减少81万人（见表2）。总体上，泛渤海经济区人口主要分布在城市群与都市圈地区。

3.区域分工与联系不足
区域经济联系是影响区域空间结构的重要因素，是衡量地区竞争力和发展水平的重要因素。目前泛渤海地区存在省区各成一派、相互独立的问题，城市、港口的竞争大于协作，省区内部一体化尚未形成。由于行政级别不对等、地方发展意愿与政策不统一、成本分担和利益分享机制不完善、考核机制不健全等问题导致经济区内部联系不足，分工不明确（张学良，2019）。京津冀城市群是泛渤海经济区的核心，山东是经济区中重要的加工制造业基地与出海口，山西、内蒙古是经济区的能源基地，但经济区内仍然存在一定产业同构现象，区域分工仍停留在基础产业模式上，尚未形成能够协调各地区发展优势的区域产业链，山东半岛城市群与日韩的经济合作与产业联系也要强于与京津冀。为此，应充分发挥各地区的比较优势，强化地区之间的分工与合作，加强区域经济联系，推动市场、产业和信息融合，促进资源的自由流动，打造跨区域、跨行业、优势互补、竞争力强的产业集群，提高环渤海地区的综合发展水平。

4.交通网络布局待优化
交通网络化布局加强了区域之间的联系强度，使得各地区对外开放程度大大提高，促使区域经济联系不断增强并逐渐相互融合，地区间的分工与合作进一步加强。泛渤海经济区交通网络以京津为核心向外辐射，随距离增加而逐渐稀疏，各地区间铁路、公路等交通路网建设密度低。京津冀区域的轨道交通网络功能层次不完善，缺乏能够支撑都市圈和城市群的多层次、大容量、高效的轨道交通系统（安树伟，2017）；山东半岛城市群基本建成以济南、青岛为核心，烟台、潍坊、临沂、菏泽为节点的环形高铁网，但对外与河北、山西、内蒙古的交通轴带尚不健全，省域内部交通网络仍不完善；山西和内蒙古的交通方式以公路为主，铁路建设发展相对滞后，东西方向的交通干线建设不足，部分城市的可达性受限，对外联系通道不畅；海运路线集中于山东、天津沿海地带，但航空港、海港之间，以及陆港和海港之间的联系与合作不足。总体上，应提升泛渤海经济区交通网络的密集程度和便捷程度，使经济要素的传导路径更加顺畅。

泛渤海经济区的发展思路  

以“两群两圈”为依托，发挥城市群的辐射带动作用，规划建设现代化都市圈，加快发展区域性中心城市，不断深化区域合作，提升泛渤海经济区一体化程度和对外开放水平，将泛渤海经济区建设成为北方地区对外开放的门户、辐射带动“三北”地区的枢纽，打造成为我国经济增长和转型升级的新引擎。

（一）以城市群、都市圈为依托促进经济区发展
城市群和都市圈是我国新型城镇化发展的主体形态，也是适应市场一体化组织的空间形态。未来应突出城市群、都市圈的引领带动作用，通过政策与规划，突破行政分割，消除市场壁垒，扩大区域总量，促进区域合作，加快构建高质量发展的动力系统，推动泛渤海经济区一体化发展。

泛渤海经济区呈“两群两圈”空间格局，两大城市群经济总量较大，各城市间联系密切，都市圈一体化水平较高，有力带动了其所在地区的经济发展，但也存在市场配置作用不强、要素流动不充分、产业衔接不到位、区域合作不足等问题。应以城市群、都市圈为主体，推进经济区产业分工与协作，构建网络化交通布局，实现绿色、安全、协调发展。一是以京津冀城市群为核心构筑泛渤海经济区产业链，引导河北、山东、内蒙古、山西对接京津新兴产业，积极拓展合作领域和空间，加快破解河北、山西、内蒙等地区产业转型和升级的瓶颈；二是以“两群两圈”空间格局为基础，构筑纵贯南北、承接东西、驻防海空的网络化交通布局，形成含公路、铁路、空运、航运等多种交通运输方式在内的综合性、多功能的现代化交通体系，进一步提升综合运输能力与效率，同时加强沿海经济带及其与内陆地区的交通联系；三是建立点、线、面相结合的生态环境保护机制，协同治理环境污染，率先在城市群、都市圈内部的跨界区域打破行政区限制，共建共享污染物处理设施，同时深化山东、山西、内蒙古等黄河流域地区的协同协作，联合制定跨界河流综合整治和生态修复规划，推动泛渤海经济区高质量发展。

（二）规划建设现代化都市圈
都市圈是以都市为核心的形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域。泛渤海经济区包含北京都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈、济南都市圈、青岛都市圈、太原都市圈、呼包都市圈，对都市圈进行合理规划，有利于消除行政分割，推进区域合作。

应进一步提高北京、天津、石家庄、济南、青岛、太原、呼和浩特的引领带动作用，科学研判核心城市辐射范围，按照国家发改委关于规划建设现代化都市圈的指导意见，与周边地区合作规划建设现代化都市圈。首先根据规划进行交通网络化建设，畅通区域联系通道，提升交通网络层级，建设轨道上的都市圈；其次根据各城市发展优势，推进都市圈内部全产业链的分工协作，以核心城市为引领带动都市圈内部技术创新，不断向全球产业链价值链高端攀升，同时在都市圈内部率先打破行政分割与市场分割，促进产业链上下游的资源优化配置与创新发展；应重视都市圈城镇体系与空间结构的优化，加快发展中小城市，完善县城、小城镇的基础设施，形成大中小城市协调发展的格局，最后通过建立都市圈合作与协调机制，促进都市圈互动发展。

（三）促进区域性中心城市加快发展
泛渤海经济区面积广阔，除经济发展水平较高的“两群两圈”之外，经济区内还包含不同规模层级的地级市、小城镇和农村地区，仅靠城市群与都市圈的辐射带动作用还远远不够，需要有针对性地发展区域性中心城市。这些区域性中心城市一方面能够积极承接大城市的产业转移和功能疏解，另一方面也可以成为带动小城镇和农村地区发展的主要形态。

目前，泛渤海经济区内各地级市均已具备发展成为区域性中心城市的条件，这些地级市中心城区的区位条件优越，产业结构比较合理，城市功能比较完善，拥有较为完备的铁路、高速公路、机场等交通基础设施，对周边小城镇及农村地区的经济活动和人口流动产生了较强的吸引力，形成了一定范围的城市腹地，但部分地级市仍然规模小、实力弱，辐射带动能力还有待提升。今后应把完善区域性中心城市的功能作为主要任务，可在“两群两圈”之外优先发展大同、朔州、忻州、运城、临汾、长治、晋城、阳泉、吕梁、鄂尔多斯、巴彦淖尔、乌兰察布为区域性中心城市，进一步优化区域性中心城市的产业结构，提升人口集聚能力，发展形成地区性的城镇集群，促进小城镇发展为小城市、小城市发展为中等城市、中等城市向大城市发展，形成平衡稳定的空间结构，提升泛渤海经济区的影响力。

（四）加强区域合作和对外开放
泛渤海经济区处于东北亚经济带的中心位置，幅员广阔、连接海陆，产业基础雄厚，是我国最具综合优势和发展潜力的区域之一，在对外开放和现代化建设全局中具有重要战略地位。应统筹解决泛渤海经济区发展面临的突出矛盾与共性问题，加强各空间单元的区域合作，进一步提升区域对外开放水平，形成优势互补、分工合理、布局优化的区域格局。
区域合作的关键在于产业合作。泛渤海经济区内各个地区的产业结构既有差异又能互补，北京的科技研发、数字经济、高端服务业具有核心竞争力，天津、山东制造业基础雄厚，外向型经济和海洋经济具备优势，河北土地、劳动力资源丰富，高端装备制造、钢铁、石化、现代农业等主导产业形成一定规模，山西、内蒙古中部是能源富集地区，肩负生态保护和转型发展的重任。未来应加强对泛渤海经济区整体产业发展的引导，构建区域产业链并建立上下游联动机制，以大都市为核心形成一批具有核心竞争力的产业集群，不断深化各地区产业分工与协作，同时，通过高质量共建“一带一路”、自由贸易试验区、综合保税区、跨境电商综合试验区等进一步提高泛渤海经济区对外影响力、吸引力和集聚力。

促进泛渤海经济区一体化发展的对策 

（一）建立经济区协调机构和合作机制
泛渤海经济区是跨省区、跨地市的区域形态，涉及不同行政级别的城市，政府间协调难度较大，推动效率较低，需要建立权威协调机构推动跨省市的资源开发利用和产业分工合作。第一，建立与行政区适度分开的经济区高层次协调机构，主要负责区域规划的编制、重大利益的协调、统筹区域合作和区域经济战略决策与政策制定；第二，加快改革创新步伐，破解行政壁垒和制度障碍，以推动京津冀协同发展、促进泛渤海区域合作、构建东北亚国际次区域合作为目标，制定一系列改革创新和区域合作政策；第三，探索多元合作方式，建立利益协调机制。一方面鼓励毗邻城市以联合出资、项目合作、资源互补、技术支持等多种方式共建跨区域产业园区，搭建区域产业协作平台，建立常态化协作联动机制，另一方面应充分发挥行业组织的纽带作用，共同制定行业发展规划和市场规则，形成跨地区行业联盟，探索各类市场资源的连接和整合，以多种形式推动跨区域合作。

（二）编制经济区空间规划
泛渤海经济区是引领我国经济快速发展和促进区域协调发展的核心区域，其规划建设需要从国家层面予以重视，可通过编制经济区空间规划，加强区域间的联系和对接。第一，结合主体功能区规划要求，综合考虑泛渤海经济区各市资源禀赋、地理区位、交通状况、经济条件和发展潜力，从战略定位、发展思路、空间布局、交通设施、生态保护、体制机制、区域合作、保障措施等方面制定全面的泛渤海经济区空间规划。在政策层面制定促进泛渤海经济区发展的法律法规，将经济区发展的总体思路和原则等内容以法律的形式固定下来；第二，因地制宜地编制区域发展与合作规划，明确泛渤海经济区各城市的主体功能和主导产业，明确各地区在泛渤海经济区的权利和义务，避免出现产业同构、低效率重复建设的情况。

（三）提升城市群的区域辐射力和国际竞争力
京津冀城市群和山东半岛城市群是泛渤海经济区一体化发展的动力源，城市群发展至高级阶段将优化多个城市的分工与专业化水平，提升整个城市群在全球的竞争力，成为国家参与全球竞争的重要平台。因此，城市群的发展水平越高、综合竞争力越强，其辐射带动的经济区也会有较高的发展水平。首先应促进京津冀城市群一体化发展，进一步提升北京的辐射带动能力，强化国际交往功能和科技创新功能，加快破解制约京津冀协同发展的制度性障碍，优化区域产业分工与空间布局，促进北京都市圈、天津都市圈和石家庄都市圈三大都市圈耦合发展，早日建成以首都为核心的世界级城市群；其次应推动山东半岛城市群高质量发展，加快建设以济南、青岛为核心的两大都市圈，完善城市群内部及对外交通网络建设，强化济青双城联动，缩小山东省内发展差距，同时深化与黄河中上游地区的协同协作，实现高标准市场化、国际化、现代化，提升山东半岛城市群的区域辐射力和国际竞争力。

（四）构建承东启西、纵贯南北的经济带
泛渤海经济区面积广阔，连贯海陆，城市之间距离较大，且部分地区交通基础设施建设不完善，对外联系渠道不通畅。应以区域性中心城市为节点，综合考虑节点城市的区位条件和发展基础，打造纵贯南北的“三纵四横”发展轴带，进一步提升区域联系程度。“三纵”指南北方向的沿海、京石邯、呼太三条经济带，由北至南，沿海经济带依次经过北京、天津、德州、济南、泰安、济宁、临沂，京石邯经济带依次经过北京、保定、石家庄、邢台、邯郸，呼太经济带依次经过呼和浩特、乌兰察布、大同、忻州、太原、临汾、运城。“四横”指东西方向的秦巴、唐鄂、威石太、青济运四条经济带，由东至西，秦巴经济带依次包括秦皇岛、承德、张家口、乌兰察布、呼和浩特、包头、巴彦淖尔，唐鄂经济带依次包括唐山、北京、张家口、大同、鄂尔多斯，威石太经济带依次包括威海、烟台、滨州、德州、石家庄、阳泉、太原、吕梁，青济运经济带依次包括青岛、潍坊、济南、聊城、邯郸、长治、运城。应以加强经济带交通联系为目标，构建网络化综合交通体系，扩大与全国其他地区的联系，加快形成并打通对接“两群两圈”的要素流动通道，建设由交通、通讯干线和能源通道等组成的基础设施轴线，形成综合性、多功能的现代化交通集输运体系，打造泛渤海经济区全面开放格局。

（五）加强传统产业升级转型与生态环境保护
泛渤海经济区一体化发展需要区域内各城市形成既有差异又能互补的分工格局，这就要求各城市不断完善专业化功能，围绕产业链不同环节形成功能分工。泛渤海经济区内河北、山西、山东和内蒙古中部的多数城市都存在产业结构单一、传统产业转型升级面临瓶颈的问题，一方面导致经济发达地区所出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链由于找不到适宜的发展环境而无法向周边欠发达地区扩散，另一方面也导致生态保护与经济发展的矛盾始终未能有效解决。因此，可依托5G、云计算、大数据等数字技术，对传统产业进行全方位全链条升级改造。河北各市立足于本地资源优势和产业基础，打造特色产业和功能性城市，加大技术投入力度，改造提升钢铁、建材、化工等传统产业，增强医药、机械装备、食品、纺织服装等优势加工制造业的核心竞争力，培育发展生物技术与新医药、电子信息、新材料等高新技术产业；山西、内蒙古中部五市应加快能源产业绿色低碳转型，推动制造业数字化转型，全力培育新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业；山东作为我国能耗第一大省，聚焦冶金、化工等传统产业的生产工艺升级和绿色低碳转型，以产业链供应链协同为拉力，推动制造业向中高端迈进，统筹陆海发展空间，构建现代海洋产业体系，打造全球海洋经济中心。通过传统产业升级转型，形成新的绿色经济增长点，构建跨区域污染协同治理机制，统筹推进区域生态环境保护，实现泛渤海经济区一体化与高质量发展。