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完善以公共需求为导向的政府投资管理机制——对四川省以工代赈工作的观察


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文章

以工代赈  振兴乡村
四川以工代赈工作探索创新启示

文|马小丁    国家发展和改革委投资研究所

导读

当把政府投资与公共需求紧密结合在一起,而且在投资项目建设中充分发挥受益者的作用,积极推动受益者的主动参与,将会取得更大更好的投资效益

充分发挥受益者的作用

政策体系和工作机制的引导

对政府投资项目管理体制的启发

 


经过持续努力和不断探索,四川省已经形成了一套符合实际且行之有效的以村民自建为核心的以工代赈项目管理政策和制度体系。纵观四川省的实践经验,有不少值得总结和思考的做法,并且极具推广应用价值。

 

充分发挥受益者的作用

四川省的实践表明,当把政府投资与公共需求紧密结合在一起,而且在投资项目建设中充分发挥受益者的作用,积极推动受益者的主动参与,将会取得更大更好的投资效益。具体体现在多个方面:

第一,围绕“村民自建”这一核心要求,从项目的谋划开始,突出强调了“先有群众,后有项目”的基本要求,优先考虑以工代赈资金“赈济”作用的充分发挥,充分体现并发挥以工代赈资金的功能定位和关键作用;

第二,项目设计中,能用人工就不用机械,尽量根据受益者劳动能力设置人工岗位,并且设置一定数量的公益岗位,最大程度将以工代赈资金以劳务报酬的方式发放到最需要赈济的村民手中,充分发挥“赈济”功能的同时增强受帮扶人口的自信心和自尊心;

第三,项目建设中,根据项目建设所需设置相应岗位,并通过“班排连”等组织形式组织村民上岗就业,最大限度发挥村民的积极性和主动性,同时通过劳动和培训提升村民的劳动技能,帮助其获得持续发展的能力;
第四,项目管理中,充分发挥项目理事会的作用,设置施工管理、质量监督、财务管理、材料采购、物资保管、档案收集等项目工程管理机构,让村民充分发挥主人翁精神,实施有效的自我管理;项目验收中,通过项目理事会、乡镇政府及县级政府三级验收,确保工程验收工作质量;

第五,劳务报酬分配中,在合理设置劳动岗位报酬标准、精确登机考核劳动工作量的基础上,准确计算村民的劳务报酬,并通过“一卡通”平台直接支付给村民个人,杜绝拖欠或截留,确保群众利益;

第六,项目运行维护方面,在竣工验收后,项目移交给村集体组织,由其负责运营维护,确保项目功能、作用持续发挥;

第七,项目资产利用方面,在资产核算和产权确定后,可由村集体组织折价入股,参与农业产业化发展,村民在获取劳务报酬的基础上,进一步获得入股分红,项目的经济效益持续产生。

 

政策体系和工作机制的引导

以上各方面的成功实践,离不开完善的政策体系和工作机制的引导。依据以工代赈投资管理的国家政策和法律法规,四川省人民政府及四川省发展改革委颁布、制定了多项相关政策规定和制度安排,覆盖了以工代赈项目从策划、申报、审批、准备、施工、验收、运维等项目全过程各个阶段和环节当中项目管理、村民自建两方面具体事项的相关管理要求,规则清晰,贴近实际,易于理解,便于操作。相关的政策规定和制度安排,有效地将政府的主导和管理作用与村民的利益诉求和自治管理结合在一起,做到了两者优势互补及合力最大化。归纳总结,以下工作机制的建立是关键:

第一,自下而上的项目谋划机制。由村民根据本村、本地农业农村基础设施建设的需求提出项目建设的要求。项目建设内容涉及到乡村道路建设、河道沟渠及水塘整治、土地改造平整、生态环境治理等多个方面,都是与农民生产生活密切相关的实际问题,与村民的切身利益紧密结合,确保项目建设真正符合实际需求。

第二,政府主导的项目决策机制。村民提出项目建设需求后,由乡镇、县级政府根据以工代赈资金安排情况,按照上级统一计划,对项目进行论证、决策。决策过程中,严格按照以工代赈项目的管理政策履行项目论证、包装、申报、审批等管理程序,确保项目在规划、产业、土地、环保、财政、建设、标准等各个方面符合政策规定,保证项目的合法性、合规性。

第三,自我管理为主的工程建设机制。由村民公议产生的项目理事会作为项目单位承担项目建设的主要责任,形成了以村民自我管理为主的工程建设机制。在政府有关部门指导下,项目理事会负责项目建设管理的具体工作,涉及工程进度安排、工程质量管理、资金使用管理、材料设备购租、劳动定编定岗等多个方面,并且通过多种方式面向全体村民公开、公示,接受村民监督。

第四,三位一体的项目验收机制。以工代赈项目建成后,先后要经过项目理事会的初验、乡镇政府组织的复验以及县级政府组织的核验,方能完成项目竣工验收。这种三位一体的项目验收机制,先通过村民自我验收,检验项目质量、功能是否真正符合自身的需求,再通过两级政府的严格把关,确保以工代赈项目工程项目符合国家规定的验收标准以及验收的合法性合规性。

第五,公开透明的利益分享机制。以工代赈项目中,最关键的是劳务报酬的发放,既要合理、合规、公平,又要符合需帮扶群体的实际需要,以确保“赈济”作用得到最大发挥,同时做到利益共享。通过事先确定劳动岗位、薪酬标准,再到村民公议决定参与劳动人员及定员定编定酬,同时兼顾弱势群体设置公益岗位,四川省以工代赈项目的实践充分考虑了发挥以工代赈资金特殊作用的要求。通过严格的出工记录管理、以及相关信息的公开公示,村民对自己应得的报酬以及其他人应得的报酬一清二楚。通过“一卡通”平台发放劳动报酬,有效的借助了“一卡通”平台“一卡一人”、“一一对应”的限制作用,彻底杜绝了劳动报酬被冒领、挪用、克扣的问题,保证了以工代赈利益分配的公平公正。

 

对政府投资项目管理体制的启发   

四川省以工代赈工作的实践,在项目周期全过程中实现了充分的村民自建、自管、自营、自用,将政府的积极作为与基层其中的实际需求有效地结合在一起。这些有益的经验,不仅可以进一步推广应用到政府投资项目的以工代赈工作中,还可以进一步探索,将其推广应用到政府投资项目管理体制的改革当中:

第一,建立以公共需求为导向的政府投资项目谋划机制。近年来,投资的关键作用日益突出,各级政府都在积极谋划政府投资项目,不仅补短板、强弱项,而且撬动社会投资。但在实践中,地方政府特别是基层地方政府,项目谋划的能力明显偏弱。究其原因,固然存在政策了解和掌握不足、投资项目谋划力量不足、认识和判断能力不足等多方面问题,但从根源分析,问题的症结在于政府投资项目的谋划机制与政府投资的定位不对称。长期以来,我国的政府投资项目谋划一直是一种“自上而下”的决定机制,即政府作为公共利益代言人,负责发起政府投资项目,决定项目建设的内容、规模、方案。这种制度安排,对政府相关部门谋划项目的能力提出了很高的要求,既要符合上级政策的要求,又要顾及实际的公共需求。然而,实践中,不少政府投资项目脱离实际,与公共需求相差甚远,不仅浪费了有限的政府投资资金,更背离了政府投资的公共属性定位。为此,借鉴四川省以工代赈工作的实践经验,有必要在进一步的改革中,着重建立以公共需求为导向的政府投资项目谋划机制,即以公共需求定项目,最大限度满足公共需求。具体而言,调整现行以政府主导谋划项目的方式,将公众的实际需求与政府的投资导向上下结合,逐步建立自下而上的项目生成机制,在最大限度满足公共需求的基础上提出政府投资项目的基本设想,并且在上下互动的基础上不断完善项目方案。

第二,建立惠及更多公众的政府投资项目利益分享机制。以工代赈资金带有明确的“赈济”功能,政策上对此有严格的要求,资金的使用要求惠及帮扶对象。从政府的公共服务定位出发,所有的政府投资资金及相应的投资项目都具有明确的公共属性。在此前提下,借鉴四川省以工代赈工作中最大限度惠及帮扶对象的成功经验,在政府投资项目特别是公益性项目中建立惠及更多公众的政府投资项目利益分享机制,是有条件的,也是必要的。

第三,建立受益者积极参与的政府投资项目监督管理机制。四川省以工代赈工作的实践经验表明,当引入村民自建机制后,项目的谋划、方案、功能、作用、质量等都与受益群众的切身利益息息相关,政府发起并投资的以工代赈项目已经由政府投资的项目转化为受益群众“自己”的项目,项目的事就是受益者自家的事。由此,形成了村民积极主动参与项目监督管理的工作机制。这种经验,值得在涉及广泛公众利益的政府投资项目中推广应用,通过建立受益者积极参与的政府投资项目监督管理机制,可有效提高政府投资项目事中事后监管的水平和效率,进而提高投资效益。

当然,在提出受益者广泛参与政府投资项目谋划、监督管理的同时,并不意味着放弃政府应尽的公共管理职能,“自上而下”与“自下而上”结合的政府投资项目管理体制,既顾及到公众的利益诉求,又发挥政府的主导作用,才是最合理的安排。