层级传导

城市体检是从断症开始，而断症是从城市定位开始。城市定位又是从哪里开始？上文中谈到3个城市定位元素：城市的功能、发展和规模。城市规模是个客观事实，但功能和发展则是有选择性的。发展一般反映市政府的意愿，但功能则是由省和中央赋予或认可（通过国土空间总体规划），或市的争取。这些功能又是如何得出来的？这就要追溯到“主体功能区”的理念了。

推进主体功能区建设是我国克服经济社会发展与资源环境保护矛盾、推进区域协调发展的有力措施，是统筹区域协调发展的重大战略与制度。主体功能区即各地区所具有的代表该地区的核心功能。各个地区因为核心（主体）功能的不同，相互分工协作，共同富裕、共同发展。核心（主体）功能是自身资源环境条件、社会经济基础所决定的，也是更高层级的区域所赋予的。

按“区域类型差异”，大致可分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农业地区，以提供生态产品为主体功能的生态地区等。一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。按“开发方式”划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按“开发内容”划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。按“层级”划分，则分为国家和省级两个层面。

于2024年1月1日起正式实施的《主体功能区优化完善技术指南》进一步明确了完善落实主体功能区战略、优化主体功能分区，通过市级以下国土空间规划划定功能分区，明确详细规划单元等，自上而下逐级传导，推动主体功能区战略精准落地。

如何将主体功能区战略、分区和政策，与规划分区、三条控制线划定、重大项目布局等各类规划工具连贯融通，将主体功能区战略意图逐级落实到每一寸国土，这需要建立明确、有效的传导机制。

中国实行的是民主集中制，注重政策体系的完整性和统一性。在实践中，上下政策必须保持一致，并最终落地实施。这里有一个关键前提——上下政府是分工的：某些工作需要和合适上级政府做，某些工作需要和合适下级政府做。不然就无需有上下了。任何一个政策从战略指挥到操作落实存在一个逐步清晰的过程。在这个过程里，战略性、约束性的上级政策一定要能正确指引下级政策，并同时预留空间让下级政策可以做出合适的细化和合理的清晰化。这需要一个有效的传导机制和评价体系，不然的话，上级政策会因为要约束下级而被迫做细做实，导致的结果被某些人形容为“上下一样粗”，不但违反上下的合度分工，还由于下级政府会缺乏空间去把政策分工清晰化，间接助长下级政府“合法懒政”。

一个国家发展的大局就像一场仗，需要动员每个国民、每个单位、每个部门。但是，这场仗不是各自打的，是要配合中央的战略和调度，在中央分配的职能范围里，在中央调度的战场或战线上，把中央的仗打好。这需要掌握战略与战术之间的关系，称“战略意识”。

战略意识是个“军事”概念，有两个层面。1.战略层面（strategic）：配合军事实力，按政治目的去指挥军事动员和行动。2.战术层面（tactical）：利用调度到战场上的兵员、物资、装备在战场上展开行动。这是层级传导必须具备的战略意识：上级战略“指挥”上级战术，上级战术“指引”下级战略；下级战略指挥下级战术，下级战术指引更下一级战略，如此类推。

战术完全是为战略服务的。每一级的战术是为同一级的战略服务。因此，如果下级战术可以追踪到下级战略（因为下级战术接受了下级战略的指挥），而下级战略又可以追踪到上级战术（因为下级战略接受了上级战术的指引），那么，下级战术就是间接的为上级战略服务。为此，层级传导体现在有多少上级战术是“反映”在下级战略，和有多少下级战略可“追踪”到上级战术。这是在战略上“上下一致”，战术上“上下配合”的最佳保证。因此，这应是衡量层级传导的最合理做法：

这也是S-CAD思维中政策乃“有目标的行动”的演绎：目标属战略部分；行动属战术部分。

用在国土空间规划上，每个规划文本可分解为目标与行动两部分。从上到下的战略意识意味中央的目标指挥中央的行动，中央的行动指引省的目标；省的目标指挥省的行动，省的行动指引市的目标；市的目标指挥市的行动，直到区县。从下到上的战略意识意味区县需要明白自己在市的行动中的定位，才懂得怎样去指挥自身的行动去回应市的行动需要。从市到省，到中央也是这样的思路。可见，规划的指导性是上高下低；操作性是下高上低。

通过辨认规划文本中的目标和行动（可以用AI），越多上级行动能够反映在下级目标意味上令越能下达；越多下级目标能够追踪到上级行动意味下情越能上达。

要注意，传导与评估是两回事。传导是上令下达和下情上达，关键在“达”。但是，上令是否合理、下情是否合情？用S-CAD思维去处理上下传导非但会保证上下传导成功，并同时保证所传的上令是合理、所传的下情是合情。道理如下：

在S-CAD思维中，每一级的政策目标指挥同级的政策行动，每一级的政策行动服务于同级的政策目标。考虑行动的“可行性”必包括考虑上级的认可和下级的支持。若此，作为上级必考虑它的行动对下级来说是否“合理”，作为下级必考虑它的目标对上级来说是否“合情”。那么，S-CAD思维同时保证各级间目标一致、行动配合，以及每级目标正确、行动有效。

可见，S-CAD思维可以科学地、有机地把规划评估和层级传导两项工作联结起来。最有效、简单和可操作的做法是上下层级的规划文本都用一致的词汇——目标（可细分为立场、目的）、行动（可细分为手段、实际结果或预期结果）。在评估时聚焦于目标与行动之间的对口度，聚焦于行动的效应（达成目标）、效率（以最低代价达成目标）、可行（目标和行动被相关利益认可、支持）；在传导时聚焦于上级行动与下级目标的一致性。以下用主体功能区划示意。

● 中央
目标：制定全国最优土地空间布局。
行动：通过全国范围的主体功能区规划去实现最优土地空间布局。
向省传导：中央需要各省协调省域内各主体功能区的内部各类功能。

● 省
目标：协调省域内各主体功能区的内部功能。
行动：按各市功能定位去实现最佳协调。
向市传导：省需要各市制定功能定位。

● 市
目标：制定城市功能定位。
行动：通过土地利用规划（总体规划把土地划界）去实现最佳城市功能定位。
向县传导：市需要各县落实土地利用规划。

● 县
目标：落实土地利用规划。
行动：通过总体规划法规化（详细规划）去实现土地利用规划。
向乡传导：需要各乡落实土地利用规划实施和管治法规化。
● 乡
目标：深化土地利用规划实施和管治的法规化
行动：加深和加强详细规划的法律效应。

结语  

S-CAD法为城市体检与康复提供一套逻辑的思路、易懂的词汇、一致的格式——能用、管用、好用，而且有利于上下沟通、层级传导以及同级政府之间交流经验、互相学习、横向比较。虽然实际城市体检评估工作会复杂和繁琐得多，并且要兼顾人、事、时、空的变化，但S-CAD思维有坚固的理论、清晰的逻辑、简明的词汇，可以相对容易地裁剪去适应种种不同环境和不同需要的城市体检工作。