城市更新模式与吸引社会资本参与的思考

加拿大城市更新的教训与经验   

我在加拿大也曾参与过那边的城市更新工作，使我对“小拆小建”的城市更新有较大的共鸣。

其实，加拿大在上世纪中期也曾是大拆大建的。就算到现在，这种大规模的更新对大政客和大企业仍有很大吸引力。最触目的可能是多伦多市的“人行道实验室”(Sidewalk Lab）项目。

谷歌的母公司Alphabet投得沿安大略湖边一幅5公顷（ha）的高价建设用地(原本是工业和仓库区) 的开发权，准备建“智慧城市”（Smart City），包括无人驾驶出租车、发暖人行道、自主的垃圾收集、全覆盖的数字监察（从行人过马路到公园长凳的使用）。当初，多伦多市居民对这发展方案相当乐观（麻省理工学院的《科技评论》把它列入2018年全球十大科技突破）。但很快，民意逆转，反对之声日增。到2020年7月，市政府考虑叫停之际，Alphabet先宣布退出。

这反映时代在变。以乔布斯意气风发推销苹果智能手机为代表的科技乐观主义开始受到大大质疑。数据搜集的丑闻、讯息误导、线上侵扰、假科技等等动摇了社会的信心。这个项目失败的教训是，科技要更好的回应人类的需要。建设智慧城市的最大风险是把城市看成是科技项目。在这样的项目里，只有“使用者”，没有“人”；只有“日常活动者”，没有“居民”；只有“利益相关者”，没有“市民”“公民”。提升城市生活的素质变成一种“交易”，聚焦于投资的即时回报，并只会用“关键绩效指标”（KPI）来衡量成就。

其实，加拿大自1970年代就设“邻里区改进项目” (Neighbourhood Improvement Program，NIP) ，一直维持到现在，而且相当受欢迎。这项目强调城市更新须要保存现有环境和提升公民参与。项目内容大致如下。

一个城市，经考虑环境、社会和经济因素(包括建筑物年龄、结构状况、挤迫程度、设计或规划合理与否、建筑物合用与否，以至盖建经济适用房的意愿等)去划出“社区改进项目区”(Neighbourhood Improvement Areas, NIA)。项目区的范围可以从一栋建筑物到整个城区。发起者可以是地方政府、基础设施供应者或营运者、非营利组织或慈善机构。划定项目区后，地方政府可以收购和整理有关物业和土地，进行改进或交由开发商开发。改进工程可包括装置街灯、增设行人道、重建行车道、建设供水、排水管道和设施、建设或更新社区设施、改善公共空地/绿地及其可达性等。全部或部分费用可从受惠者征收(1980年代，我曾通过这项目为一个小镇建了一所图书馆)。

有关商业区，也有类似的项目，叫“商业改进项目区”(Business Improvement Areas， BIA) ，主要是通过美化、安全、营销、倡导去推动经济发展。发起者是区内商业建筑的业主和租客。项目内容包括举办特别节日活动、安置流浪者、整治涂鸦、防止罪案、提升区内安全、提升交通可达性、调节建筑/人口密度、增建绿地、招商引资等。项目经费来自参与者的房地产税附加税，一般按临街面计算。全加拿大现有500多个项目区。虽然这是加拿大(多伦多市)开创的概念，现今遍布世界各地，包括美国、欧洲、澳洲、南非和日本。

中国城市更新的一般模式   

中国城市更新实践地方之间差异非常大，而且不同的项目政企社关系很多元，没有一个特定模式。一般是市/区人民政府领导，住房城乡建设管理部门统筹，协调市/区规划资源、经济信息化、商务、发展改革、房屋管理、交通、生态环境、绿化市容、水务、文化旅游、应急管理、民防、财政、科技、民政等其他有关部门协同推进。市/区人民政府指定的编制部门在编制行动计划的过程中，会通过座谈会、论证会或者其他方式，广泛听取相关单位和个人的意见。

市/区人民政府按照公开、公平、公正的原则组织统筹主体遴选机制。 统筹主体负责整合市场资源、编制更新方案以及统筹、推进更新项目的实施。 市/区人民政府根据区域情况和更新需要，可以赋予统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。统筹主体会与区域范围内相关物业权利人进行协商，并征询市/区相关部门以及专家委员会、利害关系人的意见。

街道办事处、乡镇人民政府负责组织辖区内街区更新，梳理辖区资源，搭建政府、居民、市场主体的“共建共治共享”平台。居民委员会、村民委员会则在街道办事处、乡镇人民政府的指导下，了解、反映居民、村民更新需求，组织居民、 村民参与城市更新活动。

如涉及多个物业权利人权益以及公众利益的，街道办事处、乡镇人民政府或居民委员会、村民委员会可以通过社区议事厅等形式，召开项目确定听证会、实施方案协调会以及实施效果评议会，听取意见建议、协调利益、化解矛盾、推动实施。

为保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，城市更新设有公众参与机制。此外，还有由规划、房屋、土地、产权、建筑、交通、生态环境、城市安全、文史、社会、经济和法律等方面人士组成的专家委员会为市/区人民政府的有关活动提供评审、论证、意见。有些地方还探索建立社区规划师制度，在城市更新活动中发挥技术咨询服务、公众沟通协调等作用，推动多方协商、共建共治，并以独立第三方人员身份，对城市更新项目提供意见和协助监督项目实施。

物业权利人可以依法参与城市更新规划编制、政策制定、民主决策等方面的制度，发挥业主自治组织作用，并有以下权利：(1)提出更新需求和建议；（2）自行或者委托进行更新，也可以与市场主体合作进行更新；（3）更新后依法享有经营权和收益权；（4）涉及多个物业权利人的，享有相应的表决权，享有对共用部位、共用设施设备在更新后依实施方案收益权； (5）享有知情权、监督权和建议权。有关零星更新项目，物业权利人有更新意愿的，可以由物业权利人实施，并可以采取与市场主体合作方式。但要在统筹主体的统筹组织下进行。

有关资金方面，市/区人民政府可以对涉及公共利益、产业提升的项目予以资金支持(旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新项目)；引导社会资本参与；鼓励通过设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式去筹集改造资金；鼓励金融机构开展多样化金融产品和服务创新。更新项目可享受行政事业性收费减免，相关纳税人享受税收优惠政策，还可探索利用住房公积金支持城市更新项目。

吸引社会资本参与城市更新  

专家们对吸引社会资本的看法，分3方面：实情、问题、建议。

实情是，城市更新已由“拆建为主的销售型”迭代为“以人为本的运营型”；从侧重城市的宏大叙事到同时关心老百姓身边的小微空间。在房地产开发进入微利时代以后，社会资本(包括民企、经营性国企、基金债券等金融资本)参与城市更新的愿望也得到一定的提高。但深度与广度均有不足。就算是比较发达的城市，投资主体中社会资本(含共同投资)仅占15%；运营主体中社会资本(含合作运营)不到30%，如果剥离合作部分，纯社会资本参与的比例更低。从参与形式看，社会资本独立统筹项目较少，集中在施工、运营环节；从项目类型看，集中于能产生空间增量收益或形成经营性资产的项目，其中低效产业用地更新项目吸引力较大。从地域特征看，社会资本更热衷投身于已深度进入城镇化中后期的经济发达城市中心区。对社会资本来说，难点在于投入产出平衡难，所以参与意愿低。

关键问题在于社会资本的底线是盈利，而城市更新的底层逻辑是共同富裕。绝大多数城市更新项目投入大、即期平衡难。与那些快周转、高回报的房地产开发项目相比，微利、长周期、复杂度高的城市更新项目吸引力较弱。税费也是问题，加大了更新的交易成本，其中以土地增值税和契税问题尤为突出。

还有，城市更新项目多采用一事一议、过程中的变化等不确定性高，包括规划的动态调整、百姓多样且随时变化的诉求、政府阶段性的关注重点和建设要求变化等。不确定性和不稳定性拉长运作周期和增加财务成本。其实，由于过去长期习惯将城市更新理解成政府的职责，导致城市更新的体制机制环境对社会资本不够友好，实践中存在很多制度性的体制机制障碍。当然，这也反映地方政府和部门对于社会资本参与存有风险顾虑，合规管控的要求就因而提高。还有，公开信息的碎片化弄至社会资本难以及时全面了解更新资源和投资标的信息。

大部分专家认为，拆除重建、设计、施工都不是难点。让不拆的部分实现持续运营形成闭环，与拆除部分形成合力，才能掌握现阶段城市更新的钥匙。这需要拉长周期，打通规划建设和运营环节。鼓励市场力量参与城市更新全过程，通过建设运营一体化，以物业的长期运营收入逐渐平衡当期的更新改造投入，包括政府参与前期投入改善地区环境，企业后期投入实现商业运营坪效增加实现增量收益，建立全程陪伴式的一体化服务微利可持续模式。

但也有人认为要放弃用运营平衡投资的幻想，主张先解决使用权、经营权的资产评估障碍，才能谈及财务平衡的可能性。他们提出加大对市场主体进入城市更新的赋权，同时明确约束规则和管理要求，给予市场主体明确的参与方式、参与要求和工作预期。更有建议提高市场主体的物业持有比例和期限，使它们在更新和运营过程中更积极挖掘和响应更多居民日益增长的需求，不断优化服务、完善功能、改善业态、提升活力，与所在社区、居民形成良性互动、共同成长的有机整体。在宏观层面，更可考虑进行合理的“肥瘦搭配”，通过多类型的大区域、片区整体统筹，包括通过不一定连片项目的捆绑运作，实现项目整体的资金平衡。

透明度也很重要。为鼓励社会资本参与，政府应厘清存量空间资源，建立信息公开渠道；围绕拟开展的城市更新项目，明晰政府诉求、依法分阶段公布土地、建筑物、历史文化遗存、相关行政许可等信息，广泛告知社会。但确定性可能更重要。关键是稳定的政策预期才可保证社会资本有合理的、可预期的投资收益。重点在地籍清楚、产权明晰、土地可出让(小面积地块)、产权可交易(哪些房子建成以后可以变现)、物权可经营(经营权可作为一种资产来运作)，以及服务可增值等等。

不少专家的意见是城市更新应当是地方事务，不应过度依赖顶层设计，要尊重地方政府的创新创造，包括支持地方政府围绕城市更新行动的务实推进系统探索，制定适用于城市更新复杂情况、有利于激发市场活力和社会资本参与的更新制度，包括规划制度、土地制度、产权制度、开发机制和社会治理方式等，特别是政府干预要有度，克制管理及立法冲动，并放手让地方和平台去尝试。

最后，要认识到，不同的改造需求、复杂的产权关系、多元的居民需要，简单的自上而下的指标分配不能适应复杂需求，尤需倡导包容性规划精神，鼓励坚守公共利益前提下的规划设计创新，推动自上而下的规划落实和自下而上的实施运营方案的融合落地。这需要凝聚共识与力量，激励社区居民的广泛、深度参与，甚至要让居民拿出一部分资金来用于他们自己产权空间的更新，从而激发社区居民在城市更新中的主人翁意识。

我认为在此中，居民委员会(包括村民委员会)可以有大作用。例如在城市更新中，居民委员会组织居民投入资金，以“合作社”模式(决策上每人/每户一票，收益分配上按投入比例)参与营运。由于每人都想保护自己利益，所以人人会积极监督别人行为，这是自利带来互律；由于整体获利会提升每人的分配，所以人人会积极配合整体运作，这是互利带来自律。自利互利、自律互律是基层自治的最佳模式。居民委员会是中国特色的基层组织。改革开放以来，因为未能跟市场经济充分衔接而未能发挥其对经世济民的作用(虽然在新冠疫情期间也做了贡献)。当然，“老大妈”式的街坊闲帮是不合时宜。没有人尊重，也没有人需要。但如果能够善用于城市更新去发动社会资本，这个基层组织会因为组织居民合作投资而获得尊重；会通过协调合作投资决策而变得权威，为基层自治作出贡献。为此，城市更新可以是提升基层自治的大好契机，而城市居民，个人和整体，也会真正成为城市更新的主人翁。