以城市更新推动城市高质量发展——专访中国国土经济学会理事长肖金成

“十五五”规划建议提出，要坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。城市更新是指对建成区中不适应现代城市发展需求的区域进行有计划改建，旨在完善城市功能，优化空间结构，并推进土地资源的节约集约利用，其主要内容包括既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、修复城市生态系统等任务。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。鉴此，《中国投资》专访了中国国土经济学会理事长肖金成，请他谈谈对城市更新的理解和思考。

《中国投资》问：近年来，“城市更新”成为从中央到地方政策文件中的高频词汇，也日益成为社会各界关注的焦点。我们应如何准确理解“城市更新”的内涵及其提出的时代背景？

肖金成答：理解城市更新，首先要将其置于中国城镇化推进的大背景下进行审视。过去几十年，我国的城镇化进程推进很快，但总体上走的是一条“外延扩张”为主的道路，具体表现为建设工业园区、经济开发区和房地产小区，通过房地产开发和新城建设，不断征用城市周边农民的土地来拓展城市边界。这种模式在特定历史阶段对经济增长和城镇化起到了重要作用，但也带来了土地资源浪费、空间结构失衡、“摊大饼”式外延型拓展等诸多问题。

当前，我国城镇化已经达到一个较高水平，城市发展的逻辑正在发生根本性转变，从追求“有没有”转向追求“好不好”，从“规模速度”转向“质量效益”。这正是“内涵提升”成为新的城市发展主题的深刻背景。中央城市工作会议明确提出要“高质量开展城市更新”，其核心要义，是“对城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动”。

这一定义包含几个关键维度：其一，对象是“不适应”的区域，包括但不限于老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区。其二，手段是“有计划的改建”，强调规划先行，系统谋划，而非零敲碎打。其三，目标是多维度的，旨在完善城市功能，解决基础设施老化、公共服务短缺问题；优化产业结构，为城市发展注入新动能；推进土地资源的节约集约利用，实现可持续发展；目的是提升城市品质，改善人居环境，是一项推动城市高质量发展的系统工程和重要举措。

问：如此宏大的系统工程，其核心目标与战略意义是什么？我们推进城市更新的根本出发点应落在何处？

答：城市更新非常重要，既可以改善居民居住条件，也可以解决基础设施老旧和城市风貌问题，还可以扩大投资需求和消费需求。

首先，城市更新最重要的理念就是以人为本，最直接的目标是解决民生痛点，切实改善居民的生存状态和生活环境。无论是城市老旧小区，还是城中村，都居住了大量居民，很多是世世代代居住于此的原住民。他们有迫切的改善居住条件的要求，居住拥挤，基础设施年久失修，水电气暖管网陈旧，无法停车、住房里没有厕所等，一些城中村连上下水设施都没有。过去那种“大拆大建”的房地产开发模式，其本质是“驱人腾地”，通过高额补偿将原住民迁往郊区，不仅破坏了原有的社会网络和邻里关系，更推高了改造成本和城市房价。开发商为了平衡成本、追求利润，往往不合理地提高容积率，导致改造后的街区风貌尽失、密度过高、生活不便，形成一个个“封闭的笼子”，这与更新的初衷背道而驰。因此，新时代的城市更新，必须将原住民是否满意、生活环境是否得到改善作为衡量成败的第一标准。

其次，实施城市更新行动，可以节约集约利用土地，从而促进城市高质量发展。改革开放以来，随着我国工业迅速发展，城市人口大幅度增加，经济发展速度加快，城市面貌日新月异。不过，受建设成本限制及旧城改造工程复杂性较高等因素影响，过往城市发展多采用外延扩张的模式。在此背景下，各地纷纷规划建设开发区、工业园区及产业集聚区，部分区域规划面积远超实际需求，大量耕地被占用，土地资源浪费问题较为突出。

与之形成鲜明对比的是，城市内部不少老旧住宅区建成年代久远，部分已有50年甚至上百年历史，这些区域往往也存在容积率偏低的共性问题，若能对其实施系统性改造，不仅可在一定程度上解决进城务工经商人员的居住需求，还能有效减少新增土地占用。从实际改造潜力来看，传统平房住宅小区若改建为3至6层的楼房，容积率可提升一倍甚至数倍，土地利用效率将显著提高。

除此之外，地下空间的开发利用也是提升土地集约度的重要途径。通过将停车场、公共服务设施等转入地下，不仅能有效缓解城市停车难题，还可释放地面空间，增设公共活动场地、便民商业服务网点、体育健身设施、新能源汽车充电桩等配套设施，全面提升社区服务品质。其中，商业文化服务设施的建设尤为关键，不仅能满足居民多样化的生活需求，还能创造更多就业岗位，为城市经济发展注入新的活力。

这样一来，既能补齐基础设施短板，还能推动城市空间结构优化调整，提升城市整体品质与精细化管理水平，为居民营造更便捷、舒适的生活环境，更为数字城市、智慧城市的建设筑牢基础。

问：在您看来，在城市更新的过程中有哪些需要特别关注的地方？

答：城市更新是解决城市现存问题的极好机遇，应重视规划引领，从城市的总体规划着手，根据功能分工、城市风貌进行城市设计，既要搞平面设计，又要搞立体设计。既要搞地上规划，也要搞地下规划。

改革开放后，改革开放以来，城市建设突飞猛进，涌现出不少高大宏伟的建筑，但城市风貌却普遍缺乏整体协调性。例如在传统街区中建现代化建筑，非但未能美化城市景观，反而给人以“贴膏药”般的违和感；部分城市更是存在“见缝插针”式的建设。此外，一些城市还出现了造型怪异的建筑。导致上述问题出现的关键原因之一，在于城市规划仅停留在平面层面，缺乏立体维度的统筹考量。据说规划一词从英文“plans”译来，plan译为计划，plans就译为规划，有人认为应译为“设计”，如果是“城市设计”，就不会只搞平面规划，而不搞立体规划。当前不少城市缺乏立体规划，即便有相关规划，也存在论证不深入、执行不到位的问题，甚至出现“反复拆建”的现象，造成了巨大的资源浪费。

就此，可以借鉴他国城市经验，例如法国巴黎，自1860年完成城市改造规划，至今已150余年。其地下隧道在1830年开始规划，1850年起建设，1950年全部建成，历时100年，总里程2400多公里。巴黎城市布局的整体性与美感世界闻名，无论是建筑与道路的衔接、居住功能与商贸区域的融合，还是文化设施与公园绿地的搭配，都有所构思，颇具匠心。建设和改造小区时，将商业服务网点、停车场、交通换乘枢纽等建在了地下，既实现了地下空间的高效利用，也为居民日常生活提供了便利。

问：城市更新目标虽然远大美好，但实施过程中的难度可想而知。请问目前推进城市更新主要面临哪些难点和堵点？

答：一是资金难题。即“钱从哪里来”，这是最大的难点。过去房地产开发模式依赖“融资-拆迁-卖地-建房-销售”的高周转闭环，但此模式在城市更新中很难行得通。一方面，若继续沿用高补偿拆迁，成本极高，政府财政难以负担；另一方面，更新项目往往带有很强的公益属性（如基础设施补短板），财务回报率低，难以吸引社会资本。单纯依靠政府投入不可持续，如何构建一个多元化、可持续的投融资体制是关键。

二是安置难题。新中国成立初期，当时条件非常艰苦，尽管为居民和工厂职工解决了住房难题，但住房面积很小三口或五口家庭的居住面积多在50平方米上下，部分甚至更小，且这类住房均属公租房范畴。如今已经过去几十年时间，昔日的五口之家不少已经发展为十余口的大家庭，当初相对开阔的院落空间，除了走道其余区域均被居民自行搭建的简易房屋占据，这些房屋产权模糊，还存在一定隐患。后来推行住房私有化，该区域产权的复杂性进一步加剧。另外，这些居民有的通过单位分配解决了住房问题，收入高的购买商品房，也改善了住房条件。剩下留守在老旧小区的居民，大多收入水平偏低，部分甚至属于城市贫困群体，老旧小区改造必须正视这些问题。需要根据他们的实际需要，基本满足他们的住房需求。

三是部分改建还是全部推倒重建的难题。如果全部是旧房或是危房，像城中村或老旧街区，没有保护价值，推倒重建可能更经济，但和只能改建一定比例的政策相违背。从实际出发还是从政策条文出发？是违反实际还是对政策进行修订？是摆在实际工作者和政策制定者面前的难题。

四是体制难题。即谁是城市更新的主体？是城市政府还是下属各区？是各区政府还是各个街道乃至各个乡镇？我国各级政府之间存在财权上收，事权下移的现象，越往下，财力越薄弱。有一种说法，“各部门发文件，一级一级往下传，就是不知谁来干”，城市更新必须解决体制难题，明确谁是城市更新的主体。

问：听您的描述，您对于城市更新的路径以及运行模式已有了深入的思考，可否与大家分享？

答：解决了这些难题就找到了路径。关于城市更新的主体问题。我认为城市政府应是城市更新的主体，负责规划和组织建设，而不是推到区政府或街道来干。因为区一级政府没有独立规划权和财政权，其功能是不健全的。市政府不仅功能健全，也有比区和街道更强的实力。

关于资金难题，还是要通过市场化方式，因为无论政府有多少资金都是不能满足的。我认为市政府可以通过投资公司作为投资主体，出资建立城市更新投资公司。由城市更新投资公司出资建设公共基础设施，如地下管廊、上下水、主干道路、文化设施、体育设施、生态环保工程等，当然是为政府代建，建成后与政府结算。城市更新或城市老旧小区改造的关键一环在于充分发挥房地产商的作用。计划经济时期，由所在单位解决职工住房问题，实践证明是不成功的。一是筹资困难；二是不专业，只有一次教训，没有二次经验；三是不平等，好单位就有好住房。由房地产商为城市居民建房子，短期内就解决了住房短缺问题，而且，建的房子越来越好。不妨将房地产企业及相关运营模式融入城市更新工作。一是房地产企业经过长期运营积累了巨额资产，将此类资产转移至海外或长期闲置并不可取，投入其他行业则存在风险。可以让他们华丽转身，参与城市老旧小区改造，由传统的房地产开发商转型为运营商，从事城市租赁住房近无风险投资；二是房地产企业通过银行融资筹措资金具有可行性，因为建设的房子是他们的资产，而不动产向来是银行较为青睐的优质抵押物；三是专业性强。房地产企业在住房建设领域拥有成熟的专业能力，不仅能够保障居住者的居住舒适度，同时兼顾建筑外观的美观性，还能通过规模化运作与成熟管理降低建设成本。当然，这需要我们重点设计完善城市建设机制，正确处理政府、房地产商与当地居民的关系，尤其是要满足当地居民的住房问题，也保障房地产商合理的收益。城市更新的经济效益比较好是不容置疑的。一方面，将平房改造为楼房，容积率提高了，还可以利用地下空间修建地下停车场和商业设施。在占地面积不变的情况下，居住面积必然大幅度提升，安置原住民后多出的房屋可以售卖，赚得的资金与政府分成。在此过程中，政府只需做到财务平衡，售房分得的资金可以用于廉租房补贴。

解决居民安置问题要运用租赁方式。党的二十大报告明确提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。事实上，世界各国包括老牌资本主义国家的城市居民住房均是以租赁为主，既包括私人租赁，也包括公租房租赁。我国住房私有化为房地产商获得超额利润创造了机会，也给高收入者提供了通过购买房地产投资迅速暴富的机会。但是，通过购买这一唯一渠道让所有人都有房可住是不现实的，也难以让城市原住民的居住状况得到根本改善。发展租赁住房为城市老旧小区改造，为解决收入不高的居民住房问题指明了新的途径。

就具体模式而言，可以根据居民的实际情况分为三种：第一种情况是用房需求基本已满足，只需要同等面积以旧换新，例如将80平米的老破小住宅更换为80平米的更高品质新住宅，这种情况可以无需居民支付费用。第二种情况是居民房屋面积无法满足人口用房需求，住户希望拥有更大面积甚至更多套数的住房，那就可以借此机会支付差价购买心仪面积或数量的更新住房，或者使用租赁的方式，支付租赁费用。第三种情况则是针对低收入群体，即城市贫民，家庭人口数量多，需要改善居住条件，但由于收入有限无法承担费用，可以采用廉租房的模式。