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2016年工作重点与“十三五”规划编制要求

文/ 国家发改委主任徐绍史

2016年的发展改革工作要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,把握引领经济发展新常态,坚持稳中求进的工作总基调

 

2016年改革发展工作重点

2016年我国经济发展有很多有利条件。改革创新向纵深推进,区域协调发展和城镇化加快实施,产业转型升级加快推进,更高层次开放型经济加快发展,特别是“十三五”规划《建议》极大地鼓舞和振奋了发展信心。但同时还要看到,我们面临着不少困难和挑战。一方面,世界经济复苏基础相当脆弱,国际贸易低速增长,美联储加息进程启动,以原油为代表的大宗商品价格震荡回落,加上地缘政治冲突加剧,外部环境的不稳定,不确定因素,都会通过汇率、投资、贸易等渠道影响我国经济发展。另一方面,国内经济下行压力仍然较大,企业盈利能力下降,市场预期不稳,信心不足,大企业投资意愿不强,中小企业经营困难、融资难融资贵问题突出。综合分析,2016年我国发展面临的形势可能更加严峻复杂,困难可能比去年更大。我们要高度重视,做好应对更加困难复杂局面的思想准备和工作准备,为确保“十三五”顺利开局,今年要重点抓好以下8个方面的工作。

(一)精准发力,保持经济运行在合理区间。中央经济工作会议已经明确,2016年宏观调控的基本取向保持不变,积极的财政政策要加大力度,稳健的货币政策要灵活适度。我们要认真落实中央关于宏观调控的决策部署,稳定预期,增强信心,统筹处理好稳增长、调结构、惠民生、防风险的关系,加强财政、货币、投资、产业、价格等政策衔接配合,形成增加有效需求的叠加放大效应,增强内需拉动力,确保经济运行在合理区间。

一方面,要提高投资的有效性和精准性。发挥好有效投资对稳增长调结构的关键作用,具体抓好4方面工作。一是进一步优化用好预算内投资。中央预算内投资争取在1季度下达相当部分投资计划,重点支持保障性安居工程、粮食、水利、中西部铁路、科技创新、节能环保和生态建设、教育医疗文化等社会事业、老少边贫地区建设等。二是加强关键领域薄弱环节重大工程建设。着力推进易地扶贫搬迁、棚户区改造、农村电网和城镇配电网改造、重大水利工程、铁路、城市轨道交通和重点流域水污染治理等工程。实施交通提质增效、交通扶贫脱贫、重大基础设施建设“一二三百”、西北风光电基地和军民融合“8+1”战略工程。三是加强政府投资项目储备。编制3年滚动投资计划,依托国家重大项目库,分级储备,逐级审核,形成接续不断、滚动实施的储备机制和良性循环。四是进一步加大项目稽察监管力度。各地要强化事中事后监管,对项目建设和资金使用加强稽察督查。

另一方面,要推动新消费引领新供给形成新动力。不断增强消费拉动经济的基础作用,重点抓好两个“新”。一个是扩大消费新供给。鼓励支持地方和企业加大宽带乡村、中小城市信息基础设施、民用空间基础设施等建设力度,推动旅游景区基础设施建设。支持发展城市文化娱乐综合体,推动社会力量举办的大型体育场馆免费或低费开放。丰富健康、家庭、养老、长期护理等服务产品供给。另一个是积极培育新消费。挖掘潜力,稳定住房和汽车等大宗消费。乘势而上扩大信息消费。发展乡村旅游、红色旅游、生态旅游、研学旅行。拓展“老幼”两端消费,发展通用航空。与此同时,营造良好消费环境。实现国家与地方信用信息共享平台互联互通,建立以信用为核心的新型监管机制。加强价格监管和反垄断执法,加大涉企收费、环保电价的检查力度,维护市场竞争秩序。

(二)抓住关键,加快推进供给侧结构性改革。重点抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板5大任务。

第一,积极稳妥处置“僵尸企业”。这是化解产能过剩的“牛鼻子”。要制定实施推动产业重组、处置“僵尸企业”的方案,主动运用市场机制、经济手段、法治办法,通过严格环保、能耗、技术标准,倒逼过剩产能退出。各地也要按照总体方案要求,因地制宜,分类有序处置,确保社会稳定。

第二,帮助企业降低成本。要降低企业成本,抓紧制定实施方案,出台降低电价的合理方案,降低人工成本和各种物流费用,打出政策“组合拳”,增强优质企业竞争力。与此同时,要有序化解商品房库存。制定实施1亿非城镇户籍人口在城市落户方案,积极配合有关部门,落实户籍制度改革方案,加快农民工市民化,满足新市民住房需求。地方特别是三四线城市的商品房库存压力还比较突出,各地发改委要抓紧推动制定化解库存方案,发展住房租赁市场,释放刚性需求和改善性需求。还要去杠杆,配合相关部门,防范化解金融风险。

第三,着力补齐短板。一要推动制造业高端化、智能化、绿色化和服务化。各地都要支持企业技术改造和设备更新。采用先进制造产业投资基金注资、股权投资、投资补助等方式,集中实施一批工程化、产业化示范项目,实施智能化提升工程。各地要做好项目储备,科学论证,早做安排。二要培育发展新产业。在高性能集成电路、新型显示等战略性领域,再布局一批重大项目。设立国家战略性产业发展基金,开展贷款风险补偿、融资租赁等试点,推进战略性新兴产业聚集区建设,打造新的增长极。三要加快推动服务业优质高效发展。推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细化和高品质转变,各地都要制定具体实施办法,加大支持力度,力争取得实效。同时,要实施好新一轮服务业综合改革试点示范。

第四,进一步夯实农业基础。一要积极推进农业现代化。加强高标准农田、重要农产品生产基地、农产品现代流通体系和“粮安工程”建设。继续完善农村供电、供水、交通、通信设施和水利气象综合防灾减灾体系,强化农业农村基础设施建设。二要促进农村一二三产业融合发展。国务院文件下发后,各地要组织开展试点示范,发展农村新型业态,培育农业新型经营主体,完善农业产业链利益联结机制,让农民更多分享农村产业融合增值收益。三要推动农业可持续发展。以玉米为重点调结构,促进粮经饲三元种植结构协调发展。编制出台耕地、草原、河湖休养生息规划,探索开展耕地轮作休耕试点。改革完善粮食收储机制。四要完善农产品目标价格。继续指导新疆和东北4省区推进改革试点。

(三)创新驱动,深入开展大众创业万众创新。把科技创新和体制机制创新更好结合起来,扩资源、拓空间,优环境,激发创新创业创造活力。

第一,增加创新资源的供给。依托重大科技基础设施集聚区域,试点建设综合性国家科学中心,围绕战略性领域,建设一批产业创新中心和创新网络。加快实施新兴产业“双创”3年行动计划,重点扶持一批创业孵化、创业辅导、公共服务等创业服务平台。进一步打造众创众包众扶众筹支撑平台,支持建设20个“双创”示范基地,发挥“双创”“互联网+”的乘数效应。继续办好“双创”活动周,将范围扩大到全国,各地也要积极打造一批“双创”活动品牌。

第二,拓展网络经济空间。推进“互联网+”行动,加强物联网、云计算等应用基础支撑,推动互联网与制造业、人工智能等融合发展。利用“创客空间”“双创”“互联网+”,支持企业改造升级。落实大数据行动纲要,实施大数据开放创新工程。

第三,完善鼓励创新发展的政策和环境。深化全面创新改革试验,形成一批可复制可推广经验。已经开展改革试验的地区,要进一步明确年度改革任务和责任单位,力争有突破性进展。建立汇集众智促进创新发展的机制,推动大企业和中小微企业技术创新。各地要积极营造有利于“双创”的政策环境,选择有条件的地区开展政策试点示范。

(四)攻坚克难,深化经济体制改革。要紧扣稳增长调结构惠民生,紧扣放管服,紧扣结构性改革,突出市场导向,突出问题导向,突出督查落实,抓紧出台一批新举措,对已出台的改革要狠抓方案落实、工作落实、责任落实,系统上下贯通,层层推动改革落地,增强改革的联动性、协调性和有效性。

第一,统筹谋划和协调推进党中央国务院确定的年度改革任务。认真落实由发改委牵头的重点改革任务,研究提出2016年深化经济体制改革的指导意见,突出抓好发改委主导和协调推进的改革任务。各地也要积极主动地谋划和推进改革,抓好地方党委和政府确定的重点改革任务,使各项改革任务尽快落地生效。

第二,推动简政放权、放管结合、优化服务向纵深发展。发展改革系统重点是建立并实施“2张清单4张网”。一是再取消下放一批行政审批事项和审批权限,防止权力复归和边减边增。二是实施权力清单和责任清单。各地也要抓好2张清单的落实。三是整合对接投资项目在线审批监管平台、信用信息共享平台、公共资源交易平台和12358价格举报信息平台,用好形成的大数据,为强化监管和调控提供支撑。

第三,不断深化投融资体制改革。统筹安排中央预算内投资和专项建设基金,优先支持符合投向的政府和社会资本合作(PPP)项目建设,着力激活社会投资。抓好政策配套、培训推介和管理优化,切实解决政府和社会资本合作(PPP)项目实施难题。推动基础设施和公用事业特许经营条例、政府投资条例等重点立法。

第四,深化价格改革。资源性产品价格改革要加快实现市场化。服务价格改革重点是逐步理顺医疗服务比价关系,及时放开市场竞争较充分、个性化需求较强的医疗服务价格。

(五)统筹施策,促进城乡区域协调协同发展。推动形成“3大战略”和“4大板块”叠加效应,构建核心带动和板块联动的区域开发格局。

第一,重点实施好“3大战略”。

第二,深入推进“4大板块”协调发展。加大对中西部地区铁路、公路、机场、水利、棚户区和危房改造、农村电网等薄弱环节的投资力度。组织实施新一轮东北地区等老工业基地振兴战略,抓好采煤沉陷区、城市老工业区独立工矿区搬迁改造,对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化的地区加大支持力度。编制出台新时期促进中部地区崛起10年规划,推动长江中游城市群、中原经济区等重点经济区发展。支持东部地区在转型升级方面发挥示范作用,加快制度创新,推进陆海统筹。支持国家级新区、综合配套改革试验区以及临空经济、产城融合、承接产业转移、海洋经济发展、军民融合创新示范区等重要功能平台建设,鼓励各地先行先试、率先突破。

第三,以人为核心积极推进新型城镇化。近日,中央专门召开中央城市工作会议,要求努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,提高新型城镇化水平。发展改革系统要按照中央精神,加快推进新型城镇化建设,抓好国家重大区域战略的城镇发展与布局规划,组织制定好各大城市群的发展布局规划,各地也要围绕国家提出的总目标,确定本地区城市发展目标和重点。2016年,推进新型城镇化,重点要抓好3项工作。一是实施深入推进新型城镇化建设意见。加快完善转移人口与建设用地、建设资金、转移支付“三挂钩”机制。各地要抓紧建立城镇低效用地再开发激励机制,完善城镇存量土地再开发的供应方式。同时,要推进农村土地3项制度改革试点,盘活农村土地特别是增减挂钩。二是加快新生中小城市培育和新型城市建设。发展中西部地区中小城市和特色小城镇,组织开展新型智慧城市建设,打造若干“智创空间”“智创园区”。各地要大胆探索,深化新型城镇化综合试点,总结提炼可以复制推广的好经验好做法。三是推动重点地区城市群发展。加快城镇化地区综合交通网建设,打造城市综合交通枢纽。

(六)突破瓶颈,促进绿色循环低碳发展。在“3个提升”上下功夫,提高发展的绿色化水平。

第一,提升能源资源利用效率。推动能源生产和消费革命,实施能耗总量与强度“双控”并纳入年度考核。提升可再生能源消纳能力,特别是要解决好弃水、弃风、弃光问题。制定实施循环发展引领计划,各地区要把园区循环化改造作为主战场。促进大宗固体废弃物和秸秆综合利用。开展全民节能、节水行动计划。加快发展节能环保绿色产业。

第二,提升生态环境质量。深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划,持续下大力气治理大气雾霾和水污染,重点地区要取得关键突破。扩大农业环境突出问题治理试点范围。稳妥推进煤电升级改造和油品质量升级,京津冀等大气污染严重地区要率先行动,确保完成任务。推行清洁生产。开展大规模国土绿化行动,加强流域水环境综合治理,加快生态保护补偿机制建设。

第三,提升低碳发展水平。加快推进全国碳排放权交易市场建设。推进低碳城市、低碳园区、低碳城镇、低碳社区试点。建设性参与国际谈判,推动落实巴黎气候大会成果和我国强化气候行动的国家自主决定贡献。继续加强气候变化“南南合作”。

(七)统筹内外,发展更高层次开放型经济。积极推进一带一路建设,努力扩大国际产能和装备制造合作。

第一,抓好一带一路建设战略落实。

第二,扩大国际产能和装备制造合作。

第三,提升利用外资水平。及时总结推广自贸试验区经验,营造良好的投资和营商环境。适时修订中西部外商投资优势产业目录,支持东部移出产业向中西部梯度转移。在部分地区开展转型升级示范开发区建设,规范和促进开发区发展。

(八)守住底线,着力保障和改善民生。把增进民生福祉放在突出位置,重点是“一攻坚、一托底”。

第一,推进精准脱贫攻坚。按照中央扶贫开发工作会议要求,在2016年加大力度开展精准脱贫,特别是要支持集中连片特困地区脱贫,加快革命老区开发建设和重点老区振兴发展步伐。着力改善贫困地区基础设施和基本公共服务,重点解决通路、通水、通电、通网。继续实施职业教育扶贫试点、光伏扶贫工程。全面启动新一轮易地扶贫搬迁工程。加大农房抗震改造力度。

第二,做好就业托底。发挥战略性新兴产业、新业态、国家重大工程等对就业创业的拉动作用,培育新的就业增长点。围绕重点群体,加强就业形势跟踪监测和预测预警,完善政策预案。强化社会保障薄弱环节建设,加快构建适应人口老龄化的养老保险政策体系,推动城乡居民医疗保险制度整合,做好医疗保险与大病保险、医疗救助等政策衔接。研究制定城乡居民增收行动计划。

第三,提高公共服务共建共享水平。建立国家基本公共服务清单制度,各地也要抓紧完善地方清单。实施共享服务提升工程,各地要按照要求,做好项目前期工作。

第四,努力改善中低收入群众和困难群众的住房条件。关键是推进棚户区和危旧房改造,安排重点用于配套基础设施建设的中央预算内资金一定要到位。

 

“十三五”规划《纲要》编制要求

今年我们要编制实施好“十三五”规划《纲要》,把全面建成小康社会任务举措落到实处。编制好规划,要把握好以下5方面要求。

一是编制规划《纲要》一定要认真贯彻十八届五中全会精神。最重要的就是贯彻十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念。5大发展理念集中体现了今后5年乃至更长时期的发展思路、发展方向和发展着力点,必须贯穿到经济社会发展的各领域和全过程。编制“十三五”规划《纲要》,必须牢牢把握这一基本遵循,围绕主动适应把握引领经济发展新常态,全面体现5大发展理念的新要求,提升规划的前瞻性、指导性。

二是梳理总结成功经验,创新规划编制思路和方法。国家和地方“十二五”规划《纲要》的实施情况,已经做了初步评估。在此基础上,要进一步研究梳理,总结提炼,把成功经验自觉运用到“十三五”规划编制中,提高规划的起点。同时,要有宽广的国际视野,要站在全局高度,注重求计问策,开门编规划,多听方方面面的意见和建议,多了解人民群众的诉求和期盼,切实增强规划的科学性和可操作性。

三是做深做实“3个重大”。重大政策、重大工程、重大项目,是规划落地的重要抓手和路径,需要很好地论证。我们围绕增后劲、补短板、促均衡、上水平,提出了一批“3个重大”,列入国家规划的“3个重大”,要突出全局性、标志性、带动性,请大家继续配合,把“3个重大”选准做深做实。

四是科学合理设置目标指标。我们紧紧围绕全面建成小康社会奋斗目标,初步设置了一批主要指标,其中包括约束性指标。大家最关心的主要是经济增速指标,无论是国家层面还是地方层面,对这一指标的设定,既要体现“两个翻番”的要求,还要充分考虑各方面的支撑条件,切实把工作重点引导到转方式、调结构、惠民生上来。

五是做好规划的衔接。要加强规划之间的协调配合,重点围绕主要目标指标、主要任务和重要举措等,做好两个层面的衔接,一个是国家规划与地方规划的衔接,另一个是总体规划与专项规划的衔接,更好地形成“十三五”规划体系。