5月18日，铁道部发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，进一步明确民间资本投资铁路的领域、方式及相关保障措施，并特别强调“对民间资本不单独设置附加条件”，铁路向民间资本完全敞开大门。
《意见》引发热议，舆论关注更多的是如何把规定落实为更具体的行动。民资入铁赢利前景如何，能否获得公平的市场待遇，这些问题不容忽视，民资入铁瓶颈依然存在。在当前铁道部更深层次的改革尚未大规模开展的情况下，《意见》短期难以得到真正落实，这会制约民资入铁的热情。种种问题仍需继续破冰解决。
铁路向民间资本完全敞开大门
“《意见》的出台是一个明确表态”，国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚在接受《中国投资》采访时表示，“虽然与过去的规定有相似之处，但在一些方面还是不同，体现出铁道部进一步开放民资进入铁路领域的决心。”罗仁坚在2006年主持完成《铁路投融资体制改革研究》，并进行了“关于如何吸引社会投资者参与铁路投资”的相关研究。
在形容民间资本进入铁路等领域所面临的困难时，人们常以“玻璃门”作比喻。对此罗仁坚的观点是：“其实政策上没有进入障碍，这扇门一直是开着的。关键是铁路系统目前的情况，包括市场架构、运营管理、清算模式等，这种大的环境不太适合小规模民资的进入。由于行业的复杂性，《意见》实施还有一定难度，应继续出台细则，在更大程度上保障投资者利益”。
铁路在我国经济社会发展中的重要地位和作用毋庸置疑，但随着国家宏观政策的调整以及铁路自身出现一些问题，从2011年开始，我国铁路的投资规模和建设速度放缓趋势较为明显。
2月15日，国务院召开常务会议，鼓励民资进入铁路、金融、电信等领域，将拓宽民资准入领域列为今年改革重点。此番铁道部出台政策被普遍解读为对国务院要求出台“新36条”全部实施细则的一种回应。另外，今年上半年经济下滑态势明显，在上述政策预期和经济形势影响下，鼓励民资进入铁路、金融等领域，也被看做是稳定经济增长的重要举措。
此次公布的《意见》共14条，涵盖两大方面的内容：前9条明确了向民资开放的具体领域；后5条剑指铁道部的职能转变，即如何改进管理和服务，确保各类市场主体获得公平待遇，涉及投融资改革、管理体制改革等。前者的落实需要后者的保障，显然，民资入铁离不开铁路体制改革的深化和铁道部职能的转变。
在投资方向上，这次几乎没有限制：包括铁路干线、客运专线、城际铁路、煤运通道和地方铁路、铁路支线、专用铁路、企业专用线、铁路轮渡及场站设施等项目。而在铁路工程建设领域，凡符合资质的民营企业，允许参与铁路工程勘察设计、施工、监理、咨询及建设物资设备采购投标。对民营企业和其他所有制企业采用统一的招标条件，确保公平竞争。
其实早在2005年，铁道部就曾出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》。2006年又推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，提出“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则。2010年“新36条”出台，再次明确鼓励民资参与铁路干线、支线、轮渡及站场设施建设，允许民资参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。罗仁坚向记者介绍，截至2011年底，全国已成立合资铁路公司180家，铁路建设规模5万多公里，投资总额近4万亿元，资本金近2万亿元，吸引社会资本协议出资6500亿元，铁路投资主体多元化取得了一定的成果。不过，过去的政策在实施中有些差强人意，民资多持观望态度，一些资本虽介入铁路相关领域，但现实多是铩羽而归，民资真正能够参与分享铁路建设运营的成果似乎还比较遥远。
据记者了解，2012年铁道部安排固定资产投资5000亿元，其中基本建设投资4000亿元。从铁道部最新发布的2012年1-5月全国铁路主要指标完成情况看：全国铁路固定资产投资1296.54亿元，同比减少41.1%。其中，基本建设投资1054.81亿元，同比减少46.9%。前5个月完成情况仅为全年的1/4左右，与规划相比有较大差距，资金缺乏成为关键问题。另有数据显示，铁道部总负债为24298亿元，负债率升至60.62%，而今年1季度铁道部净亏损69.79亿元，也远高于去年同期的37.6亿元。面对现实困境，铁道部不得不加快向民资开放的进程，引入多元化的资金投资铁路势在必行。
民资谨慎乐观渴望话语权
投资者对新《意见》虽普遍欢迎，但不乏疑虑和担心，因而保持谨慎乐观。民资入铁赢利前景如何，能否获得公平的市场待遇，种种问题不容忽视。而这些问题如果得不到明确答案，那么，很多民间资本可能还会在敞开的大门外徘徊不前。
衢常铁路是建国以来内地民资参建的第一条铁路，由上海铁路局、浙江常山县政府和民企光宇集团3方投资兴建。但从2006年开始，光宇集团连续减持股份，于2007年彻底退出，并对媒体表示“当时民企进入铁路的机制体制不成熟，退出铁路投资是明智之举”。
在承担8.46亿元债务的前提下，2006年民企深圳中技集团有限公司以4186万元收购了广东罗定铁路。之后罗定铁路的大部分股权被转让给A股上市公司天津宏峰（后改名为国恒铁路）。进入铁路投资的上市公司国恒铁路长期处于亏损状态。
在本轮高铁建设热潮中，民资也参与其中。2005年石太客运专线采取由铁道部与河北省、山西省以及包括两家民营企业在内的社会资金共同出资的融资方式。但自2009年通车至今，线路一直亏损。参与投资的其中一家民企负责人曾公开表示，已经投入的资金会继续维持，今后将不会再多投一分钱。
对于民资遭遇的窘境，罗仁坚分析说：“这些合资铁路引入的资本，大部分由铁道部和地方政府或国有企业以及拥有巨额资金的战略投资者共同投资兴建，民资所占的比重寥寥，话语权很小。有机构测算，2004-2009年我国铁路投资平均只有6%左右来自民资。当然，民资也希望能更多地参与铁路运营管理与决策，拥有更多话语权，了解铁路整个运营管理的过程以及其收益情况、分配原则和决策等问题。但现实情况与他们的预期或者说期望值还有一定的差距”。
民资入铁案例的经验教训说明民资真正进入铁路还存在诸多待解难题。“实施的细则有待进一步明晰。民资能否真正进入铁路关键在于资本进入后能看到什么、获得什么。当前民资为什么进来的少，因为看不到盈利模式，资本进入后如何保障其安全并且获得合理的回报是最关键的问题”。罗仁坚告诉记者，“民资最大的担忧是进入后没有话语权，一切都不在自己掌控之中，运营、管理、决策等环节参与度低，最后的分配环节也无法掌握”。
铁路投资具有回收周期长、投资数额巨大、回报率较低等特点；在铁路的运输调度、运营管理中还必须考虑路网整体情况；由于承担公共运输服务，铁路长期实行运价管制，运价也无法跟随成本及供需关系及时调整；在特殊时期铁路还担负着很多公益性运输的任务。这些问题都要求民资在进入铁路时认真考虑。在罗仁坚看来，要想进一步吸引民资投资铁路，铁道部需要在运行调度、财务清算、管理决策等方面做出实质性改进，并落实民资在铁路运营方面的自主权。
北京交通大学经济管理学院赵坚教授在公开场合曾表示民资入铁存在四大瓶颈：一是在运价严格管制的情况下，铁路承担的社会公益性与民资逐利之间的矛盾；二是现有铁路网统一调度指挥与民资追求生产经营自主权之间的矛盾；三是铁路当前的清算分配体系；四是铁路建设项目除煤运专线盈利外，高速客运专线亏损严重，民资不愿进入的问题。
在5月中旬的铁路投融资改革研讨会上，北京交通大学经济管理学院荣朝和教授阐述了这样的观点：多年来一系列放开铁路引资政策的效果证明，体制障碍仍旧是其中关键问题。铁路长期行政性垄断导致了社会资本的远离，投资者的权益保障更是无从谈起。
吸引民间资本，化解建设难题，铁道部迈出了关键一步。但在当前铁道部更深层次的改革没有大规模开展的情况下，《意见》短期内难以得到真正落实，会在诸多方面制约民资投资铁路的热情。
制度建设助推民资入铁
“要吸纳资本进入，关键在于创造公平的市场环境，有好的投资预期，并且建立完善的保障和退出机制。具备这些条件，民资肯定有投入热情”。罗仁坚表示，“当然这些不是过去或者现在的实施《意见》能够解决的，相关制度需要进一步建设，需要更为具体的实施规范”。
包括罗仁坚在内的很多业内人士都有着这样的共识：民资真正进入铁路线路和运输主业的部分，门槛较高，难度较大，在话语权上将处于弱势。由于铁路系统自身特点和复杂性，要想使铁路以外的投资者了解整个铁路的运行机制以及系统的运作模式，实际上相当困难。
罗仁坚在分析民资入铁的投资机会和亮点时说：“当然，民资可以进入铁路系统其他领域，如铁路物流、仓储、集疏运等。民资入铁要么就是能够获得平均或者更高的资本回报率，这是一个选择。另外，如果可以获得其他方面的收益，如得到运力保障，或由此获得相应的建设权、土地开发权，或者与铁路部门建立关系从而拓展其他方面的合作。如果可以产生类似相关的间接收益，民资入铁的投入也是值得的”。
对于铁道部深陷的建设资金困境和铁路投融资方式创新，国家发改委综合运输研究所所长郭小碚有着自己的思考和想法。他在接受《中国投资》采访时表示：“其实，完全可以换一种思路。铁道部应有的放矢抓大放小，原则上全力建设铁路重要干线项目，集中财力建设关系铁路运输全局乃至交通运输全局的关键性线路，提高铁路干线的运输能力。同时承担国防、重要区域开发等公益性线路的建设、维护和管理责任。要适当放弃其他铁路建设项目，将绝大部分支线铁路及不具有重要功能的一般干线交由地方政府或民资进行建设运营管理，以此激发地方或企业从事铁路建设的积极性”。
对这一思路的可操作性，郭小碚分析说：“一般情况下铁路支线线路不是太长，标准不是太高，资金量也不太大，而这些支线也是地方政府或企业非常需要的。既然地方政府觉得这条线路有社会效益和经济效益，就由地方政府出资修建，并与铁路干线实现联网，由铁道部保障机车服务等。当然支线运输的价格也应由地方确定”。
不久前铁道部部长盛光祖公开表示鼓励支持地方政府和社会资本投资城际铁路、专用铁路和铁路支线。一直被铁道部牢牢掌控的铁路建设主导权在城际铁路上开始向地方倾斜。“当然要注意一个问题：我把权利给你了，那么相关责任你也要承担”，郭小碚强调。
就在新《意见》发布两天后，5月20日《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》出台，宣布取消原有的铁路工程交易中心，6月底前将所有的铁路工程项目按照属地或授权原则进入地方公共资源交易市场招投标。此举意味着招投标过程有望更加透明，在建立公平的市场环境吸引民间资本上更进一步。