欧委会出台“欧洲经济安全一揽子计划”

在地缘政治紧张局势加剧和深刻技术变革之际，为加强欧盟的经济安全，当地时间1月24日，欧盟委员会在总部布鲁塞尔发布“欧洲经济安全一揽子计划”。该计划通过提高欧盟的竞争力、防范风险以及与尽可能广泛的国家合作，来推进欧洲共同的经济安全利益。那么，“欧洲经济安全一揽子计划”具体包括了哪些重要措施？其主要目的何在呢？

出台一揽子计划的目的

事实上，“欧洲经济安全一揽子计划”已经酝酿了半年多。早在2023年6月，欧盟委员会已经启动经济安全的相关讨论，并出台“欧洲经济安全战略”（EESP），提出一系列“去风险”措施。在这份战略文件中，欧委会建议实行更加严格的投资监管和出口限制，建立对核心技术研究及开发的审核机制，打造更具韧性的供应链，以在地缘政治紧张局势加剧和技术变革加速的背景下将“风险降至最低”，同时最大限度地保持经济开放性和活力。

根据欧委会发布的新闻稿，EESP确定了应优先解决的四个风险类别：供应链；关键基础设施的物理和网络安全；技术安全与技术泄漏；经济依赖或经济胁迫的武器化。为了应对这些风险，EESP围绕三大支柱构建：促进欧盟的竞争力和增长，加强单一市场，支持强大而有弹性的经济，并加强欧盟的科学、技术和工业基础；通过一系列政策和工具保护欧盟的经济安全，包括在必要时有针对性的新工具；与世界上同欧盟有着共同关切和共同经济安全利益的国家建立伙伴关系并进一步加强合作。欧盟事务专家马丁·赛迪科指出，欧盟委员会1月24日发布的一揽子计划实际上是落实“欧洲经济安全战略”的后续行动，“该项重磅政策以所谓去风险、强化供应链韧性为由，旨在进一步加强对欧盟安全和公共秩序的保护。”在充分尊重现有多边制度和成员国特权的情况下，针对投资审查、出口管制、贸易保护和产业战略等核心领域，进一步推出详细的措施与规则。

“欧洲经济安全一揽子计划”的草案写道：该一揽子计划提出了加强欧盟工具箱的综合方法，以减轻与欧盟境内外国投资、对外投资、军民两用产品相关的风险，并加强科研安全。正如欧委会执行副主席兼竞争事务专员玛格丽特·韦斯塔格所言，“按照我们的建议去做，我们就能降低经济相互依存的风险。”

计划所包含的主要内容

“欧洲经济安全一揽子计划”将提出5项新举措：修订外国直接投资（FDI）审查规定，要求所有欧盟国家审查外国投资，以确定它们是否构成安全风险，例如检查所有成员国是否都建立了筛查机制；规范对外投资，要求欧盟成员国审查欧洲私营企业的海外投资，以防止敏感技术转移；一项新达成协议的反胁迫工具，该工具预计将对“经济胁迫”采取贸易对策；对影响欧盟安全的军民两用技术进行统一出口管制，加强支持具有军民两用潜力的技术研发，如无人机和卫星；欧盟成员国应该提出建议、采取措施，加强欧盟和国家层面的科研安全，提高研究安全性。

“欧洲经济安全一揽子计划”最引人关注的内容之一是其进一步收紧了外国直接投资。随着人工智能技术、智慧生成技术、空间信息技术在开放经济中的应用场景不断拓宽，各国在数字孪生、数字工厂、工业再造、柔性制造、敏捷供应等交叉数据科学领域的合作，理应通过多种新兴商业模式获得进一步提升。然而，“欧洲经济安全一揽子计划”却将外国直接投资的审查范围扩大至新兴技术领域和绿地投资模式。该计划指出，某些外国投资可能会对欧盟的安全和公共秩序构成风险。事实上，在过去三年中，欧盟委员会根据现行的《外国直接投资审查条例》审查了成员国通知的1,200多笔外国直接投资（FDI）交易。基于这一经验和对现行法规运作的广泛评估，此次提案作出以下修改：确保所有会员国都建立筛选机制，并制定更协调的国家规则；确定所有成员国必须审查外国投资的最低门槛规模;将欧盟审查范围扩大到最终由非欧盟国家的个人或企业控制的欧盟投资者的投资。

“欧盟动态”报道，欧委会即将提出新规，要求欧盟成员国对进入欧盟敏感行业的外国直接投资（FDI）进行审查，以确定其是否构成安全风险。该法规草案是欧盟加强经济安全的努力的一部分，审查范围可能扩大至交通、能源、通信网络及其他技术、制造和服务，包括欧盟保护的半导体、人工智能、量子计算和生物技术等关键技术，审查对象可能扩大至企业在欧洲的子公司以及诸如绿地投资模式。这样的审查措施，无疑将对投资东道成员国与非欧盟国家合作构建共享共赢、开放普惠的创新生态优势形成不确定性冲击。欧盟不仅建议要修改外国直接投资审查规则，而且要求所有成员国对外国投资进行审查。欧洲审计团去年12月就曾表示，欧盟对外国投资的审查存在盲点，因为一些欧盟成员国不进行审查。在2020年至2022年向欧委会报告的886个投资案例中，92%来自法、德、意、西等6个国家，其余8%来自9个国家，另有12个国家要么没有审查，要么没有报告。

鉴于此，欧盟要求，如果任何一个成员国确认其构成安全风险，就将阻止这一投资。例如，该计划提出，当欧盟一成员国认为另一欧盟成员国计划进行的外国直接投资可能会影响其安全和公共秩序时，可对该投资实施“自主程序”（OIP），通过欧盟协调进行审查。换句话说，企业在某一欧盟成员国的投资，可能还会触发机制，使另一个成员国可以通过欧盟来审查。这意味着，例如，即使一个成员国批准了某项外国直接投资，另一个成员国也可以通过欧盟协调对其进行审查。此外，当欧盟行政部门认为未申报的外国直接投资可能影响一个以上成员国的安全和公共秩序，或影响欧盟计划，或获得有关外国直接投资的信息时，也可以启动此类程序。这样做的结果无疑加大了对外国直接投资的第三方干预。不仅如此，第三方成员国对投资东道成员国的投资审查，可能进一步加剧技术领域的先入优势国家与逆向创新国家间的技术壁垒、信息壁垒、制度壁垒和经济壁垒，由此将会阻碍各国在知识网络、研发网络、创新网络、分工网络的自组织以及自适应联接机制。与此同时，欧盟提出第三方成员国对投资东道成员国的审查，可能引起成员国与成员国之间、成员国与非成员国之间形成战略性贸易政策措施，在博弈竞争中产生第三方贸易摩擦和间接贸易保护，并最终导致多米诺骨牌效应。

在新一轮技术革命与区域自由贸易的双重驱动下，全球经济加快了各国经贸网络、生产网络、价值网络的嵌入式发展。作为世界上最大的外国投资者区域之一，欧洲本更应积极嵌入全球经济多元化、精细化分工之中，与世界各国一道为充分释放市场活力。然而，欧盟的做法却与之背道而驰。近些年来，在认识到开放的全球市场的重要性的同时，欧盟越来越担心少数先进技术的对外投资可能给自己带来风险。欧盟认为，这些风险在欧盟或成员国层面，既没有受到监测，也没有得到有效控制，因此，有必要制定一份涉及“对外投资有可能带来风险”的相关计划，以推进欧洲共同的经济安全利益。

在进一步收紧外国直接投资的同时，欧盟将对涉及到“军民两用”的商品，尤其是先进电子产品的进出口进行更严格的控制。此前，欧盟委员会发布了一份关于加强支持具有（军民）两用潜力的技术研发（R&D）的备选方案的白皮书，并启动了公众咨询。该白皮书由欧盟委员会主席冯德莱恩于 2023 年 11 月宣布，旨在保持关键和新兴技术的竞争优势。欧盟认为，当今日益具有挑战性的地缘政治环境要求欧盟采取行动，改善对民用和国防用途物项（如先进电子产品、有毒物质、核导弹技术）出口管制的协调。欧盟委员会提议，对由于某些成员国的阻挠而未被多边出口管制制度采用的物项实行欧盟统一管制。

此外，欧盟认为，在当今复杂的地缘政治背景下，研究和创新领域的开放和无国界合作可能会被利用并具有脆弱性。在此背景下，欧盟委员会提出了一项理事会建议提案，以便为成员国和整个研究与创新部门提供更清晰的指导和支持。在国际研究合作方面，总体方法遵循“尽可能开放，必要时尽可能封闭”的原则。

欧洲版“小院高墙”

欧洲目前正在向内收紧政策，继而推出所谓的贸易防御工具箱。路透社指出，虽然欧盟出台的这个方案本身没有点名任何国家，但在“可靠伙伴”合作和“降低风险”措辞的背后，矛头似乎非常明确，表面上是在声称防范、降低风险，实际上政策表现得更加强硬并更具攻击性。

事实上，“欧洲经济安全一揽子计划”出台之际，欧盟一直在努力摆脱对第三国的严重依赖，以防威胁其经济安全。正如《欧洲时报》所言，欧盟近年来一直酝酿强化外资监管，不少成员国也连续否决中国企业在欧洲的投资并购计划。法国智库蒙恬研究所国际政治主任杜夏泰尔认为，该政策就是在针对中国，例如对涉及高科技领域的欧洲对华出口和中欧双边投资施加更为严格的审查和限制。欧盟正在考虑对非欧盟投资者，包括中国在港口和运输网络等欧洲关键资产领域的投资进行筛查，与此同时，在太阳能电池板和原材料等中国生产占主导地位的绿色技术领域对华“去风险化”。欧盟中国商会秘书长方东葵指出，上述方案势必进一步影响中国企业赴欧投资。欧盟的“一揽子安全计划”出台以后，涉及外国直接投资（FDI）审查规则修订条款对审查范围、监管程度进一步收紧，无疑会对于中欧经贸以及相互投资造成比较负面的影响。

数据显示，2022年，中国对欧盟的投资金额为69亿美元，比2021年下降了12.2%。中企对欧投资从以前的收并购为主转变为绿地投资为主，新能源领域为其中的投资热点。欧盟中国商会2023年对180家在欧中企和机构的调研显示，28%的受访企业计划未来1～3年在欧洲扩大覆盖范围，26%计划增加投资并购活动。但其中52%的受访中企对欧盟FDI（外国直接投资）审查的负面影响表示担忧，47%受访企业对“欧洲经济安全一揽子计划”可能带来的负面影响表示担忧。此外，业内人士指出，在欧盟对华贸易逆差高达4000亿欧元的背景下，欧盟加强繁琐苛刻的审查也将不利于欧盟对华出口，此举无疑会为其所谓的减少对华贸易逆差的目标打上泡影。

目前，“欧洲经济安全一揽子计划”仍处于倡议阶段。据了解，欧委会为该机制设想了一个漫长的公众咨询和证据收集路线图，将一直持续到2025年夏天，相关法律的制定将经过至少两年的谈判，这意味着该机制最早要到2027年底才能实施。