南宁临空经济示范区建设资金平衡规划实践

广西正全力构建我国面向东盟的国际大通道，南宁吴圩国际机场是我国面向东盟的门户枢纽机场，为充分发挥南宁吴圩国际机场对区域经济的集聚辐射作用，南宁市围绕吴圩国际机场为中心的118平方公里区域，打造集聚航空运输业、高端制造业和现代服务业相结合的临空经济区，在2020年-2025年五年内预计投资额约为150亿元。南宁市需要在不增加债务风险的前提下，对该项目投资资金来源进行充分规划，落实项目投资。

南宁临空经济示范区项目背景

临空经济区是依托航空枢纽和现代综合交通运输体系，提供高时效、高质量、高附加值产品和服务，集聚航空运输业、高端制造业和现代服务业而形成的特殊经济区域，是民航业与区域经济相互融合、相互促进、相互提升的重要载体。广西正全力构建我国面向东盟的国际大通道，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，建设“一带一路”有机衔接的重要门户。南宁吴圩国际机场是我国离边境最近的干线机场和面向东盟的门户枢纽机场，也是广西北部湾航空公司的主运营基地，已开通航线达 196 条，基本实现东盟国家重要城市的全覆盖。同时南宁市交通网络较为完善，内外交通便利，距北部湾港直线距离不到 100 公里，有高铁和高速公路直达，邕江内河航运直达粤港澳，高铁通达广西及全国各大城市。目前经济区范围内已初步形成了生物医药、机械装备制造、生物产业、环保建材等产业，航空物流、现代仓储、航空维修、航空运营等配套服务不断拓展完善。

南宁临空经济示范区规划面积118平方公里，定位为建设面向东南亚的区域航空枢纽，通过发展现代化临空产业集群，建设绿色生态智慧空港，把示范区建设成为共建“一带一路”的区域门户枢纽和全国临空经济创新发展先导区。为实现上述目标，示范区内需要建设涵盖国际综合交通枢纽、连接铁路和公路、示范区内市政配套设施、产业配套设施、环境综合整治等一系列基础设施项目，其中2020年-2025年五年内投资约为150亿元。2020年7月，国家主管部门复函支持南宁临空经济示范区建设。

在该临空经济示范区前期论证过程中，各方非常关注项目资金筹措问题，要求项目建设不形成政府隐性债务，不增加财政风险。为此，自治区及南宁市多个部门组成专项工作组，并委托北京金准有限责任公司进行整个项目的投入产出平衡分析。

南宁临空经济示范区建设资金平衡方法

临空经济示范区建设具有各项目组成类型多样，建设责任主体多，建设周期长，建设投资额巨大等特点和难点，为此专项工作组和咨询机构经过研究论证，确定了本项目资金筹措论证总体思路：
首先，是确定本片区建设项目建设应实现不增加地方财政风险的总原则，在此原则下研究南宁市本级财政对本片区建设全过程的资金支持方式，建立和制定资金平衡计划，分析分解和论证整个建设周期中的资金支出需求、资金筹集和结余情况。

其次，对具体项目建设内容和建设时机进行排程。通过对建设项目的梳理，整个建设期间需要投入建设的内容包括机场综合交通枢纽、路网、管网等市政基础设施、土地整理以及配套的社区服务设施，然后根据项目规划，将所有项目的开工日期和预计的建设进度进行分解排程，制定整个建设期间的资金支出计划。

最后，对政策支持下的所有资金筹措方式进行梳理，与建设进度进行匹配，确保不出现资金的缺口和产生债务风险。

资金的筹集分析是本次资金平衡论证的重点，区别于其他项目型的资金筹集计划，本次资金的来源需要全面考虑整个财政收入口径，并结合项目实际情况研究政府和社会资本合作等创新模式，实现多渠道筹措资金。本项目主要资金来源和做法主要包括以下几个方面：

一是争取上级资金支持。由自治区和南宁市协商对项目组成中的南宁国际综合交通枢纽工程采用省市共建的方式进行建设；对其中的高铁机场站、市郊铁路机场站等项目由自治区安排专项资金给予支持，剩余部分由南宁市解决。

二是依托整个经济示范区内的税收收入，统筹一般公共预算收入资金投入。通过临空经济示范区的建设，入驻企业会产生增量的税收，税收收入测算根据历年来辖区范围内入驻企业的纳税数据，结合招商计划、税收优惠政策以及工业用地投资强度和纳税承诺能等指标，测算未来一定期间内的税收收入，再根据税收收入中归属地方支配部分提取一定比例作为本示范区基础设施建设的投入。

三是使用政府基金收入，主要包括土地出让金收入、土地储备专项债收入。土地出让金收入预测主要考虑整个区域的开发计划、拟出让的土地土地性质和规划指标，以及历年来的出让价格和增长情况进行估算。并根据开发计划推算土地整理支出的金额和时间，利用土地储备专项债收入覆盖土地整理支出。

四是充分考虑引入社会资本，采用PPP模式、产业基金投入等创新性投融资模式，解决项目建设部分资金缺口。梳理出具备一定运营收入，可以引入社会资本的准公益项目，如综合管廊、园区邻里中心、部分标准厂房等项目，采用PPP模式来进行建设；部分产业投资项目，则考虑引入产业基金等机构参与投资建设。

五是在建设资金筹集和使用的时间规划方面，确保整个建设期内资金筹措的动态平衡。研究论证过程中，结合历史数据和经验充分考虑相关项目投入和产出的时间差，如土地整理从收储、“三通一平”施工到产生土地出让金收入需要2-3年的时间；工业用地出让后，结合投产的时间和为招商引资给予的税收优惠期，产生税收收入需要3-5年时间；PPP项目在建设周期内由社会投资人负责进行资金筹措，经过2-3年的建设期进入运营期后，需要安排可行性缺口补助等。在编制资金筹措计划时，如果在某些年份出现资金缺口，则由相关政府专业主管部门共同参与协商修改和优化项目建设开工时间和建设进度，或者调整土地储备和出让计划，确保整个建设期内资金筹措实现动态平衡。

通过上述的规划安排，在符合法律、法规及政策要求的条件下，南宁临空经济示范区建设资金可实现多渠道筹资，建设规模和节奏与资金筹措方案相适应，项目收入可覆盖建设投资支出；项目资金筹措和平衡方案不形成新的地方政府债务风险隐患，符合国家关于建设临空示范区的相关要求。

临空经济示范区资金平衡方法的借鉴

南宁临空经济示范区的建设资金平衡方法，从横向财政收支口径和纵向时间维度两个方面对未来地方政府评估和决策投资组合型的片区开发类项目，具有一定借鉴和参考。

一是资金筹措思路打通了全口径财政收入和支出，有效拓宽了资金筹措途径，也有利于提升财政投资效率。片区开发的本质目的，就是希望通过基础设施建设，挖掘片区内的经济发展潜力，从而达到发展地方经济的目的，而经济发展又反过来支撑财政收入的提升，形成良性循环。本项目资金筹措规划克服了以往在静态时点“等”一般公共预算收支实现结余、“靠”土地出让市场行情上扬、“要”上级转移支付支持的“等靠要”传统做法，由静态支出思维转向动态投资思维，突出了发挥财政资金的投资引导作用和强调提升资金使用效率。

二是为长期建设周期匹配了长周期的财政收支规划。目前中期财政规划的周期为三年，建设开发一个片区需要的建设周期会超过三年，投资发挥效益的时间会更长。本项目资金筹措论证周期超过目前中期财政规划和预算周期，从项目全生命周期资金平衡的角度进行规划和预测论证，一方面更利于与金融机构和社会投资人进行沟通，筹集建设资金，另一方面也更有利于控制中长期财政风险和发挥中长期财政资金作用。

编辑 | 伊   南

校对 | 闫建军

设计 | 大   米