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投资宏观调控宜审慎使用土地供应政策(2011年2月)

2011-04-15 10:36:20

土地供应政策参与投资宏观调控是在现阶段我国特有的土地所有制度背景下作出的特殊选择,其作为投资宏观调控工具存在较大局限性,应审慎使用,并尽快回归“加强土地管理,节约用地,保护土地资源,保护原土地使用者合法权益”的轨道上来

文/吴亚平

对投资建设项目而言,土地是与资金同等重要的要素。建设用地也是政府掌握和可调控的一种重要资源。近几年的投资宏观调控实践表明,土地政策尤其是土地供应政策可以作为一种直接的投资宏观调控手段,且调控“效果”会比较快显现出来。如前几年固定资产投资过热时期,通过控制新增建设用地总量,在一定程度上抑制了固定资产投资总量的过快增长。而通过实施对土地供应的结构性调控政策,尤其是对产业政策中禁止和限制发展的产业项目采取不批地或限制批地的措施,对抑制“两高一资”、产能过剩行业投资的过快增长、促进投资结构调整优化也发挥了一定的作用。

应该引起注意的是,土地供应政策参与投资宏观调控是在现阶段我国特有的土地所有制度背景下作出的特殊选择,其作为投资宏观调控工具存在比较大的局限性,不利影响甚至不小。

首先,在土地供应中使用的“暂停审批”“停止供地”“清理整顿”等措施尽管可以起到一定效果,但都属于典型的行政手段——直接结果是作为一级土地供应者的政府与投资者进行交易或不交易从而导致投资建设项目能或不能实施。无论政府制定年度土地利用计划,还是实施《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》或执行工业用地出让最低价标准,也都具有明显的行政性色彩。其最大不足是直接干预微观主体的投资活动,甚至是直接代替微观主体作出相关投资决策,从而违背了市场经济体制下投资宏观调控应以法律和经济手段为主的原则要求。试图以土地供应总量和结构来调控投资总量和结构的做法,在某种程度上有违投资领域“市场化改革”的原则要求。

其次,实践中过于强调土地利用年度计划的指令性尤其是对新增建设用地计划的总量和结构控制,使得不同地区、不同行业投资建设项目的用地需求出现了严重的“苦乐不均”。而这种“苦乐不均”本身就是对指令性计划不科学、不能有效满足市场需求的一种必然反映,其背后的含义就是干扰了市场机制对配置资源的基础性作用并进一步损失了经济效率。更进一步地说,如果我们能够代替市场机制对建设用地需求作出科学、准确的判断并在此基础上制定科学的土地供应计划,那么我们为何不可以对其他任何生产要素,包括信贷资金、能源电力、原材料供应、劳动力等,都制定并实施类似的指令性计划呢?计划经济时期的历史实践已经证明,这是行不通的。我们不能因为直接拥有或可以控制某种生产要素就采取行政手段尤其是指令性计划来配置该生产要素,原因在于我们不能准确、动态地掌握其真实市场需求,包括总量和结构方面。既然我们不能准确预判土地市场需求是过热或是不足,则制定指令性用地计划这种方式本身都是值得商榷的,且不说制定出来的指令性计划能否真正满足市场需求。

第三,投资宏观调控的重点对象是投资总量,而非投资结构。由于难以甚至根本无法定量测算所谓“优化的结构”,投资结构调控和产业结构调整的目标往往无法准确确定,故投资结构调控应主要通过市场这一“无形之手”来发挥基础性作用(当然,这不排除存在“市场失灵”和政府可以发挥一定的弥补作用)。而由于土地作为固定资产投资活动不可或缺的要素,实践中实施的土地供应政策中包含大量结构性调控措施,如限制用地、禁止批地、对不同行业领域建设用地实施“有保有压”,等等。尽管这些结构性土地调控政策取得了“预期效果”,抑制了一些产能过剩行业投资的过快增长,但由于我们无法准确判断这些行业领域投资过快增长是“好”还是“不好”现象,又如何评判这些结构性用地政策的“好”还是“不好”呢?既然我们无法作出科学、准确的判断,交给市场这一“无形之手”来调节建设用地的供求关系,而政府把工作重点放在市场监管和严格土地执法不是更好的选择吗?

第四,相比财政政策和货币信贷政策,土地供应政策作为投资宏观调控政策工具的最大不足是:土地尽管也是一种重要的投资要素,但并不能作为一般等价物且流动性极差,土地供应政策明显缺乏反向调节作用。实行从严、从紧的土地供应政策可以在很大程度上抑制投资过快增长,但放开土地“闸门”、实施宽松的土地供应政策也恐难以对投资需求增长产生刺激作用。因而,在需要扩大投资需求、促进经济增长的时期,土地供应政策往往无能为力。

第五,实践中非常容易混淆土地管理制度和土地调控政策、泛化土地管理和土地调控的区别。土地管理制度是国家作为土地所有者在合理利用土地资源、保护耕地、保护农民合法权利等方面实施的法律制度,是相对长期稳定的强制性制度安排,也是各级政府和微观企业都必须共同遵守的行为准则。而用于投资宏观调控的土地供应政策,侧重于土地作为投资要素的供给管理,应该是为达到投资宏观调控目标而实施的短期的、相机抉择的政策。土地供应政策必须建立在现行土地管理制度的基础上,更不能违背现行土地管理制度。无论宏观经济和投资形势如何变化,土地管理制度都必须得到严格执行,但土地供应政策则必须根据宏观经济和投资形势的变化作出相应调整。实践中,由于土地参与投资宏观调控新增了有关部门的一项重要职权,其难免会热衷于将土地供应政策作为投资宏观调控的政策工具,并将一些本属于土地管理范畴的制度和政策措施泛化为土地调控政策,从而过度干预微观主体的投资和经营活动。另一方面,又很可能将一些本属于短期性的服务于投资宏观调控的土地供应政策固化为长期性的土地管理制度或措施。这两种倾向都是今后在实施土地调控政策时必须杜绝的。

最后,也是最近几年屡屡出现的与土地供应直接相关的腐败问题。由于土地供应属于相关部门与微观主体(最典型的微观主体如房地产开发商)之间直接开展的交易活动。在此交易过程中,尽管近年来通过大力实施“招拍挂”方式使得交易的透明度和公正性得到显著改善,但仍然出现了大量的政府官员腐败问题。频繁实施土地调控政策,一方面容易干扰作为土地需求方的微观主体的稳定预期(包括土地供求关系和价格变动趋势),从而刺激微观主体在获得和使用土地过程中的“寻租”行为包括行贿;另一方面,也会增加相关部门在土地供应和管理中的“话语权”,从而增加相关部门尤其是主要负责人的权利“寻租”行为。

总之,我们认为,尽管近年来土地供应政策在投资宏观调控中取得了一定甚至很大的效果,但其局限性甚至不利影响也不容忽视,今后应审慎使用,并尽量淡化其对投资总量尤其是投资结构调控的功能和作用,尽快回归“加强土地管理,节约用地,保护土地资源,保护原土地使用者合法权益”的轨道上来。(作者单位:国家发改委投资研究所)