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建立多元土地市场体系促进房地产市场健康发展(九月号)

2010-10-12 13:34:21

造成地价节节攀升、土地闲置的原因不在于土地招拍挂制度这种形式,而是我国现有土地供应方的绝对垄断,建议按照集体土地与国有土地同性同权同价的原则,从部分城市“城中村”和城乡结合部开始试点多元土地市场体系

文/刘琳

时下,国土部通报了房地产用地专项整治情况。从清理数据来看,在各类房地产违法违规用地中,闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。截至5月底,全国房地产违法用地面积近19万亩,其中闲置用地占9成以上约为17万亩。根据国家统计局公布的数据,5月底房地产开发企业待开发土地面积为2.2亿平方米,对比国土部公布的闲置土地数量可知其中闲置土地占了50%。

从通报的土地闲置原因上看,因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占6成以上。然而,笔者认为,在这些罗列的客观原因背后,最重要的原因应该是近年房地产开发用地的供应不足。

土地是房地产市场发展的基本要素。近年各地房价快速上涨,除城镇化快速发展、宏观经济平稳较快增长、居民收入持续增加、流动性充裕等刺激住房需求不断增加的背景外,土地供应不足成为地价房价上涨的根本因素。在土地财政巨额“快钱”的吸引下,地方政府无一例外地采取“饥渴型供地”,众多开发企业面对唯一的土地供应方展开竞争,导致地价节节攀升,加剧房价上涨预期,刺激开发商囤地居奇。

1.近年住宅用地价格上涨幅度明显高于其他用地价格上涨幅度和住房价格上涨幅度,相对住房需求的增长,房地产开发的住房供地总量明显偏少,不可避免地提高了地价以及房价上涨的预期。

从地价变化来看,2003年以来居民住宅用地价格上涨幅度持续高于其他用地价格上涨和商品住宅价格上涨的幅度。2003年,居民住宅用地价格涨幅超过两位数字达到12.4%,远高于同期土地交易价格8.3%和商品住宅价格5.7%的涨幅,在2004-2008年的5年中,除2006年外,各年居民住宅用地价格上涨幅度均达到两位数字,均高于同期其他土地价格和商品住宅价格的涨幅。居民住宅用地价格的变化显示了住宅用地需求增长远远高于住宅用地的供给增长。

从全国供地数据来看,招拍挂开始严格实施的2003年房地产企业购置土地面积增长就出现较大幅度下降,2004-2009年则基本延续这种增长下降的局面,6年中有4年房地产企业购置土地面积为负增长。2009年房地产开发企业购置土地面积为3.19亿平方米,仅相当于2002年的购地水平。而2009年的商品房销售面积总量大约是2002年商品房销售面积的3.3倍。显然,相对房地产需求的增长变化,近年房地产开发的供地总量明显偏少。来自土地增量市场供给的从紧,不可避免地提高了地价以及房价上涨的预期。

2.“饥渴型供地”的直接条件是房地产开发用地供应的绝对垄断,背后则是地方政府“土地财政”的根本动机。

我国房地产市场的一个明显特征,就是要素的市场化不足与产品的过度市场化并存。土地招拍挂以来,土地要素供给由地方政府绝对垄断,土地供应量很大程度是非市场化的,地价则由市场供求关系来决定。各地土地储备中心的职责并不是根据房地产市场的需求变化来确定土地的供应总量,而是“以最小的土地供应量来完成政府下达的收益指标”。2004-2009年,国土部的数据显示全国累计供应房地产用地44.07万公顷,而国家统计局的数据则显示同期房地产开发企业购置土地面积为22.6万公顷,近半数土地并没有形成市场的有效供给。土地是房地产市场发展最基本的要素,土地要素的市场化明显不足,一方面导致土地成为腐败的高发环节,另一方面土地供应不足推动了地价房价的上涨。

地方政府的“饥渴型供地”源自对土地财政的高度依赖。自1994年实行分税制后,土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有,2006年12月国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,明确了国有土地使用权出让收入的范围,要求加强国有土地使用权出让收入征收管理,将土地出让收支纳入地方基金预算,实行“收支两条线”管理。土地出让金收入对地方财政收入的贡献超过了1/3,有的地方甚至达到50%-60%,土地出让收入已经成为地方财政收入的重要来源。许多基层政府的财政只是“吃饭财政”,所有城市建设资金以及“三农”教育、医疗卫生、社保等民生领域需要财政真金白银的支持都不得不来自土地收益,即所谓“经营城市就等于经营土地”。

“土地财政”是推高地价房价的制度性原因。由于招拍挂的核心是“价高者得”,2004年实行该制度以来全国土地收入猛增。根据国土资源部发布的数据,1999年以来我国土地出让总收入已达6.9万亿元人民币,其中多数为2004年土地出让实行招拍挂以来所获得。统计数据显示,2006年全国土地出让收入达7000亿元,2007年土地出让收入超过9000亿元,2008年土地出让收入为9600多亿元,2009年土地出让总收入为1.59万亿元。

 3.逐步建立城乡统一的多元土地市场体系,促进房地产市场长远健康发展。

造成地价节节攀升、土地闲置的原因不在于土地招拍挂制度这种形式,而是我国现有土地供应方的绝对垄断。因此,应逐步建立城乡统一的多元土地市场体系,打破土地供应绝对垄断的现状。

建议按照集体土地与国有土地同性同权同价的原则,从部分城市“城中村”和城乡结合部开始试点,在用途管制和符合规划条件下,允许城镇范围内集体建设用地出租,出让,转让,抵押;允许村民集体自行建设各类地产项目,实行与国有建设用地相同的市场化出让制度,包括协议出让和招拍挂出让方式。

结合目前公共租赁住房短缺的现状,可优先鼓励城镇范围内的集体建设用地建设住宅出租,收益归农村集体。试点补缴土地出让金后,集体建设用地不再由政府征收,可由村集体自行开发售卖给城市居民。按此方式,也可逐步解决目前大量存在的“小产权房”问题。长远看,要缩小征地范围,明确营利性项目不得征地,公益性项目征地时需预留一定比例的集体建设用地。

建立城乡统一的多元土地市场体系的前提,是要减小地方财政对土地收入的过度依赖,为地方财政确定新的可持续财源。一是推进财政体制改革,调整中央和地方政府的事权和财权划分,尽可能使地方政府的事权和财权相一致,在财政体制进行根本的变革前,可适当将原先由中央和地方共享的税种向地方倾斜,使地方分享的比例更多一些。二是进行税收体制改革,对房地产征收空置税、房产税,作为基层政府的可持续财源。三是可以试点探索土地使用权年租制度,有利于形成稳定的市场预期,也有助于为地方政府提供稳定的财政收入。(作者单位:国家发改委投资研究所)