整合政策引导下的城市规划，确保城市发展方向、重点和城市基础设施项目的有关政策的稳定
城市规划是国家宏观调控手段、政策形成和实施的工具、未来城市空间构架。它不仅仅是作为一门学科或一门技术，更主要的是作为一种社会实践活动，本质上是通过土地、空间等资源的安排来进行利益分配。涉及到利益，就会出现多方的博弈，博弈的结果影响最终的空间格局，甚至出现激烈的变局和恶性冲突。因此，破解中国城市规划的痼疾日益迫切。
城市规划工作要经历编制、审批和实施管理等环节，每个环节的问题不同。
城市建设用地规模与土地规划分配的建设用地规模不一致，通常的做法是，在保护基本农田红线要求下，城市建设用地规模在2020年与土地规划分配的建设用地规模保持一致，而2030年的城市建设用地规模则将较大突破，两规协调的矛盾被人为后置。
做为城市总体规划上位依据的省域城镇体系较为宏观，城市群类法定规划缺失，下位的市域城镇体系规划中心性突出，城市间协调有限，各地表现为全省的发展突出直辖市，全市的发展突出中心城区，以此类推，做为中国最基本的行政单元—镇的发展举步维艰，建设用地、项目、资金、人才多元要素缺乏，发展的推动力受到抑制。
城市建设用地规模在基本农田红线限制下，优先保障中心城区发展，而推动经济发展的工业园区要么因为坐落在郊外而不参与城市用地平衡，要么人为将城市边缘的工业园区用地单独划出。建设用地的矛盾依然向后拖延待解决，甚至造成与土地利用规划的冲突。
审批体制造成程序形式化
按照《城乡规划法》，不同等级的城市有不同的审批程序,但在城市总体规划成果上报审批前都要一次或多次经历以下汇报及步骤：相关部门、主管城建市长、市长、市委书记、市政府常务会、市委常务会、规委会、公示、人大。实际上市委书记或市长拥有城市规划决策所需要的最后决定权。因此，起决定推进作用的往往是市长或市委书记的“拍板”环节，只有通过了这个环节，才能走上报程序。作为城市规划最高决策者的城市领导人常常被面临的矛盾所困扰，决策者可能优选上级标准替代人民的标准,也可能受限于专业和管理经验而体现在决策能力不高。此外,城市规划把长远利益和近期利益相结合，是一项连续性极强的工作，但城市政府任期5年，每届政府总想在任期内做出一些政绩，实现任期目标是决策者的基本价值观。这种决策行为的短期性导致了一任领导搞一套规划的局面。如城市规划所确定的城市发展方向、重点和城市基础设施项目的有关政策需要稳定，经常性的变化将会给城市建设和经济发展带来严重危害，容易产生官僚主义现象和腐败问题。在这样的背景下，城市规划成为“短命规划”“指令规划”和“应景规划”在所难免。
城市规划决策过程中人大和政协有若干途径参与城市规划决策，但局限于专业性、政治导向，难以在关键时刻发挥最后决策作用。即使参与规划咨询和评审专家的选择受到随意控制，可能发表不同意见的专家不被邀请；最终规划师只能按照决策者的意图编制规划，在城市规划决策过程中的实际作用降低。尤其是在立项决策时，专家常常没有发言权。
即使在城市规划上报程序中，有群体决策的步骤，但作用被淡化。公众参与的形式化、城市规划行政部门的被动化、决策监督的表面化都造成了城市规划的问题。
城市规划不仅是技术行为，也是行政行为，同时还是政治行为、经济行为。规划失误往往不可避免,不仅仅是规划本身的失误，而更是规划后面政策及措施的失误。判定城市规划决策是否失误，必须回答如下两个方面的问题：第一，城市资源，土地、空间、水、资金、人才、历史文化遗产的利用是否合理，社会物质财富是否浪费? 第二，城市社会的公众利益是否得到保护，他人合法利益是否受到侵犯？是否照顾弱势群体和多数人，城市居民是否有选择的权利、参与决策的权利，城市环境、城市资源的分配和享用是否公平？
此外，还会出现一系列衍生问题，如城市空间格局不能满足城市发展需求，产业结构与布局不够完善；居住用地总体缺乏统一规划，学校、公共服务设施布局与城市发展不适应；绿地空间不足，城市环境有待提升；城市交通拥挤，交通结构和系统出现问题⋯⋯
面临诸多城市规划问题，城市管理体制面临困境，基本体现出有规不依、执法不严以及基于城市规划本身的问责不断。
规划行政主管部门不健全，有的挂在住建系统为二级局或一个科室，有的还是事业机构，执法力度远远不够；规划管理权力分权现象突出，很多政府都出现开发区和城市分设两个同级别的规划局，造成城市规划管理两个标准；城市规划变更频繁，被动修改规划，降低了城市规划的权威性。城市中违规、违建的处理也无统一标准，有的罚款后变更为不违规，有的历史遗留的违建问题又难以按现有标准强行施法。现行《城市规划法》以及相关法律法规，没有赋予城市规划行政主管部门强制执行权，而具有执行权的城管又无法得知是否违规或违法，只能被动接受公众投诉并酌情受理，违规行为进入“民不告，官不究”的管理现状。
与土地开发相关的3类规划:经济发展规划、土地利用规划和城市总体规划,分属不同部门管理，土地利用规划由国土部门组织，以保护基本农田为重点，规划期为10年；城市总体规划由住建部门组织，以促进城市发展，安排各项建设用地为重点，规划期一般为20年；经济发展规划由发改部门组织，以制定经济发展目标为依据，规划期为5年。依照目前的行政体制，城市政府按照特定的意愿完全可以在某一领域——主要是经济领域，即以经济为中心——通过强大的投入或倾向性园区规划促其飞跃。这种做法往往直接导致了与城市规划和土地规划的冲突。
3部规划的不统一,造成同样的土地资源,赋予了不同的开发理念,不得已地修改城市规划在所难免.通过规划的统一，将各个部门的规划融合在一张蓝图上，是解决城市规划痼疾的前提。彻底改变“规出多门、服务同一政府”的现象。只有制定同一守则，才能在部门间发挥相互监督和讨论的作用。
强调法制化、
公众化的监管程序
在住建部印发的《城市总体规划实施评估办法(试行)》中，提出城市人民政府应当按照政府组织、部门合作、公众参与的原则，建立相应的评估工作机制和工作程序，推进城市总体规划实施的定期评估工作。城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每2年进行一次。
城市规划编制成果的市场约束指的是规划成果编制与考核参与者， 如城市规划项目策划者、城市规划设计部门，面临着随城市发展变化与城市规划的执行之间矛盾增加时而要承担责任的压力，通过部门讨论、专家咨询等来降低规划与实际的偏差。规划实施风险的大小及风险性质决定着市场约束是否存在和市场约束力的大小。无论是改变城市规划技术上，还是管理上的痼疾，都需要严格的年度评估，并建立反馈修正程序。
城市规划理论与实践之间存在的裂隙已经是为大家意识到的问题，这就要求建立和完善城市规划决策多方参与的机制。当然，要求官员和专家自己克服种种局限是不现实的，克服和消除官员和专家在城市规划决策中的局限性和矛盾的绝对有效的办法，也是不存在的。关键在于挑选参与城市规划决策的专家时，应充分考虑专家的类型、长处与短处，并用正确的方法组织专家参与城市规划决策。
必须健全、完善规划决策程序及制度。建议城市规划委员会隶属于城市人民代表大会。由市民直接挑选（选举）或间接挑选（民意代表机关委派）的规划专家、学者、社会人士人数所占比例要大于政府行政人员的比例。市民、民意代表机关（人民代表大会及其常务委员会）、司法机关、人民团体、新闻媒体等有权依法对城市委员会的审批决策实施全程监督。市民出于自己利益的关切，既可以把建议以书面形式呈交委员，也可以参与城市规划审批决策的各种听证与咨询活动。
专家委员会要广泛邀请各相关专业专家、 学者、 相关部门领导与技术专家、公众代表， 组成真正意义上的委员会。会议纪要、规划采纳意见等情况要及时向公众公示，并作为提请规委会审议的相关附件。
进一步完善规划公示制度。抓好批前公示，在报批前将规划方案在新闻媒体、规划专栏、规划网站和建设项目所在地进行为期至少一周的公示，充分听取和吸纳群众的意见和建议，对规划方案进行修改、完善。对群众反映较大或者有争议的项目，应该及时召开听证会或座谈会，进一步征询意见，宣传解释有关规范要求，待大多数群众意见统一后再上报审批。
还要抓好批后公示。对批准实施的建设项目现场挂牌公示，公示项目名称、建设单位、项目位置、建筑层数、用地面积、建筑面积、建筑高度、间距、容积率、绿化率等主要技术指标，确保建设项目在公众监督下严格按规划实施。一些地区通过规划展示厅，向市民展示城市总体规划、近期建设规划和重点项目规划，展示城市规划成果，畅通公众参与城市规划的渠道。
实行“三制”，提高规划的审批质量。进一步强化工作人员“阳光操作”的责任意识，基本做到：分工负责制、相互监督制和责任追究制。严格实行分工负责制,进一步明确了项目承办人、负责人和分管领导的责任；每个项目规划审批的各个程序之间、分工不同的各部门之间要相互监督；凡是工作不负责任，不按规范要求，搞“人情规划”造成不良影响的，要严格追究经办人、部门和分管领导的责任，并视情节轻重给予批评或纪律处分，由此造成的赔偿或损失，个人必须承担相应的经济责任。
（作者：中国城市发展研究院城市与区域规划院院长）