陕川甘交界区域发展研究

陕川甘交界区域位于陕西、四川、甘肃三省交界地带，地处秦巴山区，地貌以山地、丘陵为主，地势起伏较大，包括陕西省汉中市，四川省广元市、巴中市，甘肃省陇南市，共4个地级市（见图1），面积8.35万平方公里。2023年，陕川甘交界区域地区生产总值为4457.69亿元，人均地区生产总值为42903元，常住人口总数达1039.02万人（见表1）。陕川甘交界区域是中国重要的自然资源富集区之一，也是沟通和连接中国西南与西北地区发展的重要区域。

陕川甘交界区域发展的现状

近年来，陕川甘交界区域呈现出良好的发展态势，经济总量持续稳健扩张，城镇化进程稳步推进，城市规模不断扩大，城区常住人口持续增加，基础设施与公共服务不断完善，生态环境质量持续向好，为交界区域未来高质量协调发展奠定了坚实基础。

（一）经济发展水平稳步提升
2010年以来，陕川甘交界区域经济规模持续扩大，发展水平呈稳步提高的态势。2010～2023年，陕川甘交界区域GDP由1281.89亿元增至4457.69亿元，年均名义增长率达10.06%。其中，汉中、广元、巴中和陇南GDP年均名义增长率分别为10.63%、10.51%、8.18%、10.25%。汉中、广元和陇南GDP占交界区域比重分别由39.76%、25.11%、13.22%上升至42.51%、26.47%、13.52%，巴中GDP所占比重则由21.91%下降至17.50%，下降了4.41个百分点。2010～2023年，陕川甘交界区域人均GDP由10900元提升至42903元，2023年人均GDP约为全国平均水平的48.0%，其中，汉中、广元、巴中和陇南人均GDP分别为59722元、52204元、29517元和25732元，分别是陕川甘交界区域的1.4倍、1.2倍、68.8%、60.0%。

（二）城镇化水平不断提高
2010年以来，陕川甘交界区域城镇化水平持续提升，城市空间结构不断优化。2010～2023年，交界区域常住人口城镇化率从30.25%提升至48.61%，年均上升1.41个百分点，进入了“诺瑟姆曲线”的城镇化加速阶段。2023年，汉中和广元城镇化率分别为54.28%和49.57%，高于交界区域整体城镇化率，巴中和陇南城镇化率分别为48.52%和40.10%，低于交界区域整体城镇化率，且交界区域4个地级市城镇化率均低于同期所在省份的城镇化率和全国城镇化率。从城市等级规模分布来看，2010～2022年，汉中、广元和巴中3市均由Ⅰ型小城市跃升为中等城市（见表2）。

（三）基础设施与公共服务不断完善
2010年以来，陕川甘交界区域基础设施建设和公共服务体系不断完善，居民生活水平有了显著提升。陕川甘交界区域内有阳（平关）安（康）线、兰（州）渝（重庆）线、宝（鸡）成（都）线、广（元）达（州）线、西（安）成（都）高速铁路等多条铁路穿过。2023年，陕川甘交界区域公路通车里程达92533.22km，其中，高速公路通车里程2295.85km，占公路里程的2.48%。在公共服务方面，陕川甘交界区域聚焦社会保障、教育、医疗、文化等领域，全面推进公共服务提质增效。2010~2023年，陕川甘交界区域基本养老保险参保人数由97.09万人增至795.35万人，参保率由8.26%增至76.55%（见表3），普通中学专任教师数、普通小学专任教师数分别由45429人、56448人增至53123人、57507人，公共图书馆藏书量由2376.0千册增至5705.3千册。2023年，陕川甘交界区域每万人拥有的医疗卫生机构数、医疗卫生机构床位数、卫生技术人员数、三甲医院数分别达12.31个/万人、91.38张/万人、82.22人/万人、0.0125个/万人，公共服务水平持续提升。

（四）生态环境质量持续改善
陕川甘交界区域地处秦巴山区，是中国生态建设和环境保护的重要地区。近年来，交界区域认真落实环境保护政策，生态系统功能不断提升。在大气治理方面，2023年汉中、广元、巴中、陇南空气优良天数比例分别为82.7%、95.0%、93.2%、98.3%，PM2.5年平均浓度分别为39.0μg/m3、25.8μg/m3、29.7μg/m3、20.0μg/m3，仅汉中超过了国家二级标准（35μg/m3）；在水污染治理方面，2023年陕川甘交界区域地表水Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例为100%，无劣Ⅴ类水质断面。此外，陕川甘交界区域还积极推进了国家生态文明建设示范区、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地以及省级生态文明建设示范区建设，汉中市“陕西佛坪县秦岭大熊猫保护”“陕西留坝生物多样性保护与绿色经济高质量发展”入选国家2023年生物多样性保护优秀案例，陇南市被评为第九届绿色发展论坛2023高质量发展优秀城市，各市生态环境质量持续得到改善。

陕川甘交界区域存在的主要问题   

陕川甘交界区域整体的发展虽取得了一定的成效，但区域发展的边缘化问题越来越突出，获取资源和发展机会的难度较大，城市规模体系也尚不完备，缺失能发挥辐射带动作用的增长极，区域内合作仍处于起步阶段，合作的广度与深度都有待提升，加之复杂的自然地理条件、滞后的基础设施以及明显的行政壁垒都严重制约了交界区域的协同发展进程。

（一）区域经济发展的边缘性问题突出
近年来，虽然陕川甘交界区域经济发展水平有所提高，但占所在省份经济总量的比重却在下降，交界区域经济发展的边缘化问题愈发显著。2010～2023年，除陇南的GDP占所在省份比重呈持续上升的态势外（且上升速度明显放缓），其余汉中、广元、巴中3市的GDP占所在省份比重均呈先升后降的态势（见图3），交界区域各市人均GDP与省会城市、所在省份人均GDP的绝对差距逐年拉大（见图4），这说明陕甘川交界区域经济发展边缘化的现象加剧。此外，交界区域各市都远离区域的经济中心，其中，汉中与西安距离约226km，广元、巴中与成都距离约268km、290km，陇南与兰州距离约320km，导致其难以有效接收来自中心城市的人才、技术等要素溢出，基本处于所在省份经济体系的外围和末梢。

（二）城市规模体系尚不完备，自身发展能力不足
陕川甘交界区域城市空间结构虽不断优化，但城市规模体系仍不完备。2022年，交界区域拥有汉中、广元和巴中3个中等城市，以及陇南1个Ⅱ型小城市，各城市城区常住人口规模都在60万人以内，没有Ⅱ型大城市及以上等级的城市（见表2），缺失能发挥辐射带动作用的大城市作为增长极引领区域经济发展。交界区域内4个城市的规模等级整体相近并偏低，对要素资源的吸引力不足，能够创造的就业机会有限，易存在低水平无序竞争，难以形成协同合作的区域大市场，导致区域整体经济效益低下，经济内生增长动力不足，自身发展能力有限。

（三）区域合作壁垒明显，严重制约协同发展进程
陕川甘交界区域经济发展滞后是自然地理条件复杂、基础设施滞后，以及行政壁垒明显等多重因素复合影响的结果，交界区域合作成本过高，极大限制了协同发展进程。首先，自然地理环境的复杂化和破碎化使交界区域发展被严重分割。陕川甘交界区域地表地势起伏大，山地多平地少，其中，除汉中平地面积占10%之外，其余各市均不足4%，地貌复杂多样，限制了区域内各市间的经济合作，区域经济活动整体分割化、破碎化。其次，以交通为代表的基础设施滞后，制约了生产要素流动。交界区域铁路和公路整体过境线路少、质量差、断头路多，缺少内部沟通的高等级交通路线，整个区域交通运输网建设不足，基本是以各市行政中心所在区为基础的小网。最后，汉中、广元、巴中、陇南分属陕西、四川、甘肃三省，省份之间的“阻隔效应”要远大于“桥梁效应”，而各市的重大事项决定权则均由省级政府掌控，尽管各市对区域协调和合作发展的意愿相对比较强，但面对繁复且高昂的协调成本，只能“背靠背”向本省中心发展，从而阻碍了交界区域发展。

陕川甘交界区域的发展重点   

为推动陕川甘交界区域发展，应着重增强该区域的自我发展能力。将汉中市培育为交界区域的增长极以带动交界区域发展，以发展交界区域的次区域合作区作为突破口，逐步推进区域内多领域的广泛合作。围绕增长极和次增长极，构建多极化网络空间结构，打造现代化的产业链分工体系，促进区域内要素的高效流动与资源的优化配置。

（一）培育区域增长极
陕川甘交界区域迫切需要在本区域内选取并打造一个真正的中心城市作为区域经济增长极。综合考虑，把汉中市培育成为陕川甘交界区域的增长极具有较好的可行性。首先，汉中具有较强的经济实力。2023年，汉中市辖区的经济总量最大，市辖区GDP分别是广元、巴中、陇南市辖区GDP的1.67倍、2.49倍、3.39倍。其次，汉中腹地范围广。汉中平地面积大，可集聚较多产业和人口，能够为其城区发挥增长极职能提供重要的空间支撑。再次，汉中具有明显的区位优势。汉中地处陕川甘三省交界位置，是陕川甘交界区域的中心地带。最后，汉中还具有明显的交通优势。陕川甘交界区域铁路线有多条穿过汉中，尤其是西（安）成（都）高速铁路线直接将汉中与西安、成都两大城市连接起来了。目前，汉中具有发展成为人口规模较大、经济实力较强、城市功能较完善、腹地范围较广的具有较好承载力区域性中心城市的优势条件，能够为其城区建设交界区域增长极提供重要支撑，在交界区域的经济、社会、文化、科技发展中发挥重要的作用。

（二）开展次区域合作区
省际交界区域整体合作范围大、参与主体多，合作效果往往不明显，相对地，省际次区域成员简单、协调阻力小、合作成本低，以次区域合作为推动省际交界区域合作的突破口，往往能取得良好的示范效果。可将陕川甘交界区域合作进一步细化到县域，将4市区域合作分解为若干个次区域合作，把县际的区域合作纳入到交界区域的合作中。一是推进“通江-城固-西乡-镇巴”红色文旅次区域合作区建设。这4个县（区）都是川陕革命老区的重要组成部分，拥有川陕革命根据地红军烈士陵园、红四方面军小河口会议会址、红二十九军革命烈士纪念碑、川陕革命历史陈列馆、川陕红色交通线黎坝交通站旧址等丰富的红色资源，支持上述县（区）联合打造既能展现革命历程时间脉络，又能兼顾交通便利性的环线红色旅游精品线路，让游客一站式领略川陕革命老区的红色魅力。二是推进“西和-成县-康县-略阳-宁强-勉县”有色金属工业次区域合作建设。这6个县（区）是交界区域铅、锌、金、银、铜、铁、汞等矿产资源富集地，支持上述县（区）通过统一环保标准与监管机制、联合组建专业的矿产勘查团队、联合攻关前沿技术、统筹制定产业发展规划等，形成各地间相互配套、协同高效的有色金属工业生态。三是推进“文县-青川-剑阁”生态保护次区域合作区建设。这3个县（区）都承担着生态保护、水源涵养等重要的生态功能，是陕川甘交界区域生态文明建设的主体区域之一，应积极就生态环境联防联控方面展开广泛合作。通过积极开展次区域合作，因地制宜地探索多种合作机制和合作模式，形成适宜本地区实际情况的合作经验并及时进行总结和推广，为陕川甘交界区域深度合作奠定基础。

（三）构建多极化网络型空间结构
陕川甘交界区域的多极化网络型空间结构是指以汉中市为核心增长极、广元、巴中、陇南3个市为次级增长极，沿交通干线形成发展轴线，着力培育关键节点城市和重点镇，借助交通网络的延伸和企业组织网络效应的发挥，最终形成多极引领、轴线串联、节点联动和网络协同的空间组织模式。一是以汉中市为核心增长极，以广元、巴中、陇南3个市为次级增长极，提升要素吸纳能力，全方位拓展合作广度和深度，增强辐射带动能力。二是沿着交通干线逐步形成连接核心增长极与次极增长极、次极增长极与次级增长极的区域发展轴线。沿着西（安）成（都）高速铁路、G345-平（凉）绵（阳）高速、银（川）昆（明）高速、兰（州）渝（重庆）线、广（元）达（州）线等交通干线，加快建设汉（中）广（元）发展轴、汉（中）陇（南）发展轴、汉（中）巴（中）发展轴、广（元）陇（南）发展轴、广（元）巴（中）发展轴。三是可将巴中平昌县、通江县以及汉中城固县撤县设市，打造成为区域发展的关键节点城市。当前，交界区域城市数量较少，而2022年平昌县、通江县、城固县的县城常住人口分别为20.9万人、15.73万人和15.51万人，其人口规模均相当于Ⅱ型小城市中等偏上水平，平昌县人口规模甚至达到了Ⅰ型小城市水平。鉴于此，可着力推动这3个县撤县设市，以充分发挥其在区域发展格局中的节点支撑功能。四是在城区以外地区，遴选一批设施完善、产业突出、服务齐全、辐射较强的综合型城镇以及具有较大经济发展潜力的特色、新型城镇作为重点镇，提升完善其城市功能，有序推动周边产业和人口向其聚集。五是推动核心增长极、次级增长极以及发展轴线的交通向节点城市和重点镇延伸，并充分发挥企业组织网络效应，以增强产业链合作和经济网络联系。这样核心增长极、次增长极、发展轴线、节点城市与重点镇就形成了以基础设施网络化为纽带、企业网络化为支点、产业网络化为根本的区域网络化结构。其中，基础设施网络化是要素流动的依托，企业网络化是产业前向、后向、侧向联系的重要基础，产业网络化促进了分工与协作。

（四）打造现代化产业链分工体系
陕川甘交界区域应根据区域内各地资源禀赋、产业基础及区位优势，进一步明确城市功能定位，形成核心增长极引领、次级增长极支撑、节点城市与重点镇配套的区域产业格局，深入推进区域产业分工与协作，放大产业链联动效应。交界区域打造现代化产业链分工体系要做好以下几方面工作：第一，核心增长极应重点发展金融服务、信息服务、商务服务、专业生产服务、服务外包、节能环保服务、售后服务、研发设计等生产性服务业，积极引导会计、法律、管理咨询、认证评估、经纪代理等中介服务向汉中城区集聚，形成以现代服务经济为主的产业结构，将核心增长极打造成为交界区域的商务服务中心。同时，要注重发展新材料加工、航空装备制造、汽车制造、智能装备制造等先进制造业，将汉中城区不符合城市功能定位的产业有序疏解出去。第二，次级增长极应聚焦先进制造业关键环节，通过产业链分工实现制造业的差异化布局，形成以先进制造业和高技术产业为主的产业结构。其中，广元城区应大力推进铝基复合材料等新材料向航空航天、轨道交通、汽车制造等制造领域延伸，推动家居制造、建材制造等向绿色智能家居制造、绿色建材制造转型升级；巴中城区应着力发展新能源材料、特碳材料、石墨复合材料等新材料精深加工产业，发展壮大电子制造、机械智能制造等先进制造业；陇南城区应发展壮大制造业经济，推动高性能金属材料、先进复合材料、合金硬质材料等有色新材料向装备制造领域延伸，着力构建绿色建材产业集群。第三，节点城市和重点镇应重点发展一般制造业、配套零部件生产等产业和农产品精深加工、现代医药、文化旅游等特色产业，以提升交界区域产业链分工的整体配套能力。一方面，节点城市和设施完善、产业突出、服务齐全、辐射较强的综合型城镇，应着力发展核心增长极和次级增长极主体产业发展所需的配套部件化制品生产和原材料加工等一般制造业；另一方面，具有鲜明区域特色和优势的特色、新型城镇，应因地制宜发展果蔬深加工、肉制品深加工等农产品精深加工产业，中药提取物、中药制剂、中药饮片炮制加工等现代医药产业，以及旅游与文化、娱乐、康养等深度融合的文旅产业。

加快陕川甘交界区域发展的对策   

陕川甘交界区域应积极推动汉中向大城市迈进，建立区域协调机制，优先发展交通基础设施网络，积极与外部发展接轨，努力构建统一的要素市场体系，激发市场活力，促进生产要素在区域内的自由流动，以实现交界区域的高质量协调发展。

（一）推动汉中向大城市迈进
陕川甘交界区域内的汉中、广元、巴中3个市均刚步入中等城市行列，城区常住人口规模都在50万～60万人区间内，汉中想要建设成为区域增长极，就必须扩大城市规模，加快向大城市迈进，才能与区域内其他城市拉开差距，真正发挥辐射带动作用。一方面，要吸引总部经济、会展经济、先进装备制造、临空经济等高端功能向汉中城区集聚，发展壮大现代化产业体系，创造更多就业机会，吸纳更多劳动力向汉中城区集聚；另一方面，要进一步提升公共服务水平，不断强化公共服务供给，全方位提高公共教育水平，建立与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，提供阶梯式医疗、养老、就业扶持、社会保障、公共文化等各类基本公共服务，不断扩大公共服务覆盖范围。通过不断提升汉中产业发展、吸纳就业、公共服务和人口集聚功能，形成产业发展、吸纳就业功能带动公共服务功能提升，公共服务功能提升又促进吸纳的劳动力转化为最终集聚的人口，人口规模的壮大进一步支撑产业规模扩大，从而形成良性循环，促使汉中不断向大城市行列迈进。

（二）建立区域协调机制
陕川甘交界区域的协调发展必须要打破行政壁垒，坚持区域合作和优势互补，建立区域协调机制，为交界区域高质量协调发展提供支撑。陕川甘交界区域目前虽然有陕甘川宁毗邻地区经济联合会这一区域合作组织，但其主要由市级政府牵头成立，无法解决省际的重大项目落实问题，合作成效仍十分有限。建立陕川甘交界区域协调机制，一是至少要在省级层面设立区域合作联盟长期办公机构，统一协调交界区域的规划、政策的制订和实施，协调陕川甘交界区域各地政府间的利益矛盾，激励地方政府合作行为，监督区域合作政策的执行，推动建立区域互动发展的长效机制，增强区域经济和发展的自主性；二是陕、川、甘三省政府要积极联合相关专家成立交界区域协调发展指导委员会，对交界区域经济协调发展提出战略性和方向性的指导意见，协助解决交界区域发展规划与省域和国家规划、有关政策的衔接问题；三是要建立利益协调机制，试点“税收分成协议”，对跨省合作园区实行GDP统计、税收五五分成政策，探索性建立区域性用能权、排污权交易市场，允许生态保护区向工业区出售环境容量指标，强化交界区域协同发展的利益协调性，推动交界区域实现更高质量的协同发展。

（三）推进“交通织网”基建先行工程
以核心增长极汉中市，次极增长极广元市、巴中市、陇南市等为中心，优先推进交通设施网络化建设，是交界区域协同发展的重要“硬件”基础。第一，加快兰（州）汉（中）十（堰）高速铁路建设，形成贯穿汉中的横向快速通道，川、甘两地应积极促成汉（中）巴（中）南（充）高速铁路汉中至巴中段开工，打通汉中南下成渝的快速通道，从而形成交界区域以核心增长极为中心的“十字型”的高速铁路骨架；第二，消除区域内省际高速公路的“断头路”，改造十（堰）天（水）高速与平（凉）绵（阳）高速连接线，实现汉中至陇南2小时互通；第三，促进交通网络向重点镇延伸，努力将重点镇二级公路通达率提升至95%以上，开通跨省城际公交线路。

（四）创造接轨外部的发展条件
从国内外城市发展经验来看，除加强交界区域内合作、增强交界区域自我发展能力外，积极接受区域中心城市经济辐射，参与区域经济分工与合作也是一条实现快速发展的重要路径。鉴于陕川甘交界区域的边缘性，建议交界区域要积极优化对外联系通道布局，积极创造接受周边中心城市经济辐射和接轨区域外经济发展的条件。一是要加强陕川甘交界区域与西安、成都、重庆、兰州等中心城市的联系。积极建设连接交界区域各市与中心城市的高速铁路专线，推进铁路、公路等相关交通基础设施的规划与建设，缩短时空距离，提升主通道运输效率，实施与中心城市接轨为重点的区域合作发展战略。二是增强陕川甘交界区域联系中国西北与西南地区的枢纽功能。作为中国西北与西南地区的结合部，陕川甘交界区域应积极优化商贸、物流、交通等设施空间布局，提升流通组织服务能力，促进服务商品和资源要素通过交界区域跨西北与西南地区大规模流通，将陕川甘交界区域打造成若干流通设施高效联通、产销深度衔接、分工密切协作的流通枢纽地区，使其承担联系中国西北与西南地区的重要枢纽职能。

（五）构建统一的要素市场体系
全面深化资本、劳动力、土地、技术、数据等要素市场化改革，分类分领域高标准推进统一要素市场建设，充分利用市场机制促进陕川甘交界区域各类生产要素的自由流动，提高资源配置效率。在资本要素方面，加强金融机构跨区域合作，设立合作发展基金，统一监管标准，构建风险预警体系，保障金融市场稳定；在劳动力要素方面，制定统一的人才引进政策，吸引人才流入，构建联合职业培训体系，根据交界区域产业布局，提供针对性技能培训，提升劳动力素质；在土地要素方面，成立联合规划小组，统一规划土地用途，平衡交界区域建设用地和生态用地，建立共享土地流转平台，提升土地利用效率；在技术要素方面，搭建区域技术交易平台，促进高校、科研机构和企业间成果转化。此外，全面深化“放管服”改革，不断加大推进政府职能转变和数字政府建设工作力度，提升行政审批和政务服务效能，健全区域市场竞争制度，充分释放区域协调发展的活力。