关于在主体功能区内设置特殊功能区的思考

《中共中央制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下简称《建议》） 有关“优化区域经济布局和促进区域协调发展”（《建议》九）的建议是“强化主体功能区战略实施，保持格局的总体稳定，细化明确特殊功能区、完善支持政策和考核评价机制。”（《建议》九：30）具体的问题是自然资源部门如何通过“特殊功能区”的划分去实施差别化的主体功能区政策，更好发挥各地的比较优势。

早在2015年，国家就编制印发了全国主体功能区规划，把全国的空间底盘按照类型分为农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三种主体功能区，按照开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。目的是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序。

以往的做法是以县为单元，一个县发一个“帽子”，或是农产品主产区，或是重点生态功能区，或是城市化地区。现在要做的是，进一步挖掘各地的资源禀赋和优势，比如矿产资源、海洋资源、历史文化资源等方面的优势，在原有的三类主体功能区的基础上，再叠加一些特殊功能区，给予差别化的政策，推动将这些优势变成能够提升国土价值的增长因素，从而促进地方发展。然而，如何识别这些特殊功能区、多大空间尺度、是否打破县级行政边界？划这些特殊功能区与当地的发展是什么关系，与所在都市圈、城市群是什么关系，如何从区域发展的角度去评价一个县级的功能区怎么划更合理？所谓的差别化政策，怎么不让老实人吃亏（一些矿产资源条件较好的地方，可能从对生态负责的角度出发，没有划矿产资源特殊功能区，而一些不该划的地方，为了拿到特殊支持政策，划了这类特殊功能区），怎么评价、考核这些政策有没有效。

政策构思

基于《建议》的聚焦点是经济（优化区域经济布局）和协调（促进区域协调发展）。这应该是特殊功能区分区分类的基本原则。按照目前主体功能区制度安排，特殊功能区的分类只有以下4类：边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区。但我认为只要是有利于优化区域经济布局和有助于促进区域协调发展，而又是可行的，也值得考虑。

以下是政策构思的建议。有关特殊功能区的“分类”，优化区域经济是基本原则，最简单的衡量是土地价值的提升。有关特殊功能区的“分区”，促进区域协调是基本原则，最关键的衡量是与其所属主体功能区在空间属性上的相容性，和与其所在地域的规划定位上的合适度。

划分和设置特殊功能区必须配合实际情况。以下是关键：

首先，以市为中枢。主体功能区以县为单元是为了方便行政。特殊功能区可以像主体功能区一样，仍以县为单元，便于维持行政和管理架构的稳定。然而，设置特殊功能区一定会牵涉到总体规划修改，而修改总体规划乃是市的事情。

天然禀赋是完全不顾行政界线的，经济活动也不完全按行政界线（虽然行政界线会影响活动）。特殊功能区的规模虽然会比所属主体功能区小，但仍可能是跨县的。而且，由于用途会更精细，并牵涉到特殊政策，所以市的协调更是必要，应该由市来做特殊功能区申请者。申请的动力可以来自市，也可以是市回应县的要求。相信不会有跨市的特殊功能区，若有，则是代表主体功能区的定义和部署本身有问题。如果主体功能区的分类和布局是合乎国情，何来有跨市规模的特殊功能？

还有，由市向省自然资源部门申请也回应了中央在有关“强化主体功能区战略实施”时提到的“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权”。（《建议》九、30）

设置指标

设置特殊功能区的指标有三类。

1.设置特殊功能区是为了优化区域经济布局。所以，正确对比现有功能的经济效益与特殊功能的经济效益至关重要。

可分两种情况（可以同时存在）。

（1）中央公园效应（经济效益相得益彰）
例如在一个重点生态功能区边上某处极宜建设生态小镇，市政府希望划该处为“特殊城镇化功能区”。建生态小镇的条件是源于生态功能区。设置特殊城镇化功能区就是发挥生态功能区的经济潜力（包括城镇化带来的，新的生态旅游经济效益）。有如纽约中央公园对周边地价的影响，作为空地，中央公园是没有经济价值的，但这片空地（加以修饰）却大大提升了周边土地的价值。有人算过，留空的中央公园与周边盖房的土地总值远远超过把中央公园和周边土地全部盖房的总值。随着经济、社会发展，追求舒适美观的园林家居环境（中央公园式的土地开发）的人会越来越多，有合适生态条件（景观条件）的土地会越来越值钱。

（2）垃圾场效应（经济效益相互抵消）
例如在一个重点生态功能区内部某处有极丰富和适宜开发的矿产资源，市政府申请划该处为“特殊矿产资源功能区”。开发矿产资源的条件与主体功能区的生态功能无关，甚至，矿产资源开发肯定会降低原本的生态功能区潜在的旅游经济价值。就如垃圾场，它本身有经济价值，但同时却大大削减了周边土地的经济价值。

以下是最基本的经济效益方程式 （可加上阶段性的效益、成本考虑）：

地均效益=特殊功能区土地总增值+特殊功能区周边土地总增（减）值/特殊功能区面积（注：按地价的距离递减坡度去算出周边地价总值）

地均投入=特殊功能区投入+特殊功能区周边投入（包括补偿和补救）/特殊功能区面积

经济效益 = 地均效益/地均投入

省政府应事先设定经济效益的最低门槛，也就是效益/投入比例的最低值。肯定不能低于1，也就是不能低于原有用途。门槛越高代表对设置特殊功能区可带来的经济效益要求越高。

2.有关特殊功能区与所属主体功能区在空间属性上的相容性，聚焦点在空间的安全、方便、舒适、美观。这是评估特殊功能所需的空间条件和所产生的空间影响对其所在主体功能区构成的负担和威胁。如果相容性有问题，申请者要提出可接受的补偿和补救方案。

省提供评分原则和打分格式（需要自然资源部认可），可分为安全、方便、舒适、美观四类（可以细分）。市要向省提供相容性分值，分值由市自评得出。省应事先设定相容性最低门槛。门槛越高代表特殊功能区越要迁就所属主体功能区。

3.有关特殊功能区对所在市（和区域）在规划定位上的合适度，聚焦点应该是功能、规模和发展愿景三部分（可以细分）。省应该提供给市评分原则和打分格式（需要自然资源部认可）。分值由市自评得出。这里要假设市现有的总体规划定位与所在区域（都市圈、城市群）的规划定位是配合的（这应在市制定总体规划时处理好，不然，市的总体规划就要修改了）。省应事先设定相容性最低门槛。门槛越高代表特殊功能区越要配合所在市和区域的规划定位。

以上三套门槛可以综合使用，反映省的发展方向和意愿。在这个大前提下，制定门槛值的原则是平衡特殊功能区与其所属主体功能区和所在区域之间各方的合理需求和追求，也就是它们之间的自存与共存平衡。

政策支持与考核评价

有关政策支持，按《建议》，特殊功能区的设置是为了优化经济布局，聚焦于经济。相应地，自然资源部门的支持政策主要是用地指标的分配。在土地利用计划管理上，除了年度给地方分配定额指标，国家手里也会留一些机动指标。地方不够用，可以通过省里统筹，向国家申请。只要国家手里有余额，都会支持。现在出现的状况是跟当年经济过热的时期不同，指标甚至用不完。但虽然如此，仍可能出现错配的问题。国家分给省的，省又向下逐层分解，有时会出现有项目的地方没有剩余，指标用不掉的地方没有项目。一个特殊功能区的设置可被视为一个“项目”——一个牵涉用地指标的经济发展项目。在这点上，省自然资源部门执行“把关”，通过用地指标的分配去支持经济布局和发展。如果多过一个申请者，而供地又不能满足全部需要，就应按“分值高者得”（经济、空间属性和规划定位的分值）来分配。这种做法保证在稳住国土空间体系底盘的同时又可以通过支持特殊功能区去带动高质量发展。此外，也可配上土地用途管制的严谨和宽松（这是市的职权）去扩大特殊功能区的经济发展空间。

至于考核评价机制，聚焦点应该是特殊功能区发展所需的用地指标有没有“供好”，有没有“用好”。特殊功能区申请时定下的是预期的经济效益（包括阶段性）、空间属性相容性和规划定位合适性。考核评价的指标应聚焦于预期结果与实际结果的差别。

以上的各种措施会产生什么结果？主要在三方面。一是，因为设置特殊功能区是有行政和物质成本的，所以具有发展潜力和有进取心的地方政府（市、县）才会想设置特殊功能区。在城镇化的质和量不断提升之际，与生态区毗邻的居住环境会越来越受消费者欢迎。经济强的省和市的参与兴趣会提高。二是，由于申请时列出的经济效益、用地属性相容性和规划定位合适度都会成为考核指标，这对市和县的行政成本会较高，会影响参与热情。但对某些区域（特别是天然禀赋条件好，或对高质量城镇化需求高）仍会有吸引力，特别是如果在用地指标外还有其他的政策支持（如资金、基础设施等）。三是，经济效益、空间属性相容性、规划定位合适度等门槛的高低会直接影响参与兴趣。这涉及省（审批者）、市（申请者）在区域发展上的协调。中央（自然资源部）要把关。目前，用地指标的吸引力相对有限，但如果支持政策有很多甜头（特别是放宽容许用途），又会不会出现“挂羊头，卖狗肉”的情况（如香港当年的“数码港” 变成了大楼盘）。

对有进取心的市（县）来说，特殊功能区的设置会释放出他们的活力去找出可用而未用的财路。同时，经济效益门槛会保证区域发展布局得到优化，空间属性相容性门槛和规划定位合适度门槛会保证区域发展得以协调。所以，以上的政策构思很配合《建议》的目标（优化区域经济布局，促进区域协调发展）。

在实践方面，相信经济大省的能力和兴趣比较大，会是支持者。经济弱省也没有反对的理由。至于市的层面，经济能力强的市会有较大兴趣。经济能力弱的也没有理由反对。在县的层次，可能会出现一种情况，特别是当涉及天然资源（主要是矿产）的开发。例如一个县里有些矿产资源条件好的地方，县政府可能从对生态负责的角度出发，没有要求市去划为特殊矿产资源功能区，而在另一个县，为了拿特殊功能区支持政策，划了这类功能区。这会使人有一种不公平（老实人要吃亏）的感觉，引致对特殊功能区政策的质疑。当然，这种看来的不公平是源于错划，应该在省审批时（按经济效益、相容性、合适度等的门槛）就可以看出来，因此问题应该不会大。另外一个使某些县政府不一定乐意支持的理由是，他们会认为以经济导向的国土空间使用、布局和分配会导致富县越富，穷县越穷。

由于特殊功能区的支持政策是由省自然资源部门制定的，所以省有主动权。特殊功能区的申请是由市提出的，它当然会考虑到申请的成本和支持政策的合用性，然后才决定申请与否，因此市也有主动权。自然资源部门（从中央到地方）的作用是“玉成其事”。所以各方的政治和行政成本不会太高。至于土地经营/开发者（可以是官或民，包括百姓），他们会欢迎，因为这是一条新的生财之路。

总结是，要成功地在主体功能区内设置细化明确的特殊功能区去优化区域经济布局和促进区域协调发展，就必须考虑特殊功能区的经济效益、与其所属主体功能区在空间属性上的相容性，以及与其所在的市与区域在规划定位上的合适性。此中，市是中枢，上连省，下连县。