通过改革管理体制、优化机构设置、创新服务方式、强化资源整合，探索建立“大部门体制、县级权限、城市职能”的新型行政管理体制，着力解决“小马拉大车”问题。
“温州是中国民营经济发展的先发地区，是改革开放的前沿阵地。龙港镇被誉为‘中国第一座农民城’，创造了很多改革经验”。6月6日，国家发改委副主任胡祖才在浙江省苍南县龙港镇调研时表示，“当年，苍南县委县政府顺应发展规律、顺应群众期盼，在龙港‘画一个圈’，成就了现在的龙港镇。希望各地积极顺应中小城市发展规律，进一步解放思想，大胆探索，创造更多更好的经验”。
据了解，去年12月29日，国家发改委、中央编办、财政部等11个部委联合发文，印发《国家新型城镇化综合试点方案》，龙港镇作为浙江省唯一的镇级试点城市，在今后2~3年内开展镇改市探索。
这次综合试点工作，龙港镇就是按照一个县级体制进行改革，做到以控制行政机构和人员编制尽量不增加为前提，通过改革管理体制、优化机构设置、创新服务方式、强化资源整合，探索建立“大部门体制、县级权限、城市职能”的新型行政管理体制，着力解决“小马拉大车”问题。
具体改革措施
首先，按照层级减少、机构精简、成本节约、职能相近部门合并和打破条条对口的部门设置原则，整合设置行政事业机构，即实行“大部门”制改革。龙港镇原有内设机构11个、事业单位12个，苍南县部门派驻龙港分局、站、所24个，县里将县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位，下放给龙港镇管理，按照“党政机构合一”、职能相近部门合并和打破上下对口的原则，与龙港镇的内设机构及事业单位进行合并，组建1办14局共15个“大部门”机构，机构数从41个减为15个。
下放事权则是龙港采取的另一项举措。以“应放尽放”和可承接为前提，除城市总体规划、土地利用总体规划及需全县平衡的交通规划建设的职能、建筑施工领域的质量监督和安全监督等专业性很强、乡镇一时难以承接的职能及非日常性的全年办件量非常少的职能仍由苍南县统筹外，其他职能拟分批下给龙港镇。已经对接第一批下放的县级权限事项1576项。
同时，按照便民、高效原则，将129项行政审批职能统一纳入龙港行政审批服务中心，实行“一个门、一个窗、一个章”的“一站式”服务，简化审批流程，能即办的都实现即办，不能即办的也是一个窗口受理，后台通过综合协调机制进行运作，基本实现老百姓需要办的事情，到一个中心都能办得了，让老百姓少跑路。将595项行政执法职能统一纳入城市管理与综合行政执法局，利用正在建设的智慧平台，提高行政执法效率。另外，按照“更多依靠市场、更多交给社会”的原则，可交给市场或社会组织承接的职能，都将推向市场或转移给社会组织承接。目前，我们已将环卫和河道保洁、交通管理、广告经营权、公交车线路营运权、市政维护、绿化养护等部分职能推向市场，并正着手建立政府职能向社会组织转移清单。
在社会管理层面，我们按照扁平化管理要求，建立“市管社区”的体制，整合14个新型社区，将政府行政审批和公共服务通过电子网络平台延伸至社区，赋予社区相应的社会管理和公共服务职能，提高了社区自我服务和治理的能力。同时，我们还构建了“多网合一、并网运行”的“一张网”基层治理网络，对原有多头管理的公共安全、计划生育、综合治理等网格进行整合，全镇共划分552格，共有21大类的工作事项进入网格，每格实行定人、定责，变“基层一根针”为“基层一张网”，做到了“一级政府，一管到底”。
成果凸显
一年多以来，龙港镇的试点工作初见成效。
实现机构设置优化，以“大部门制”改革为导向，加快优化横向职能分工；以减少行政层级为方向，合理调整城市内部的纵向职能分工，形成成熟高效的行政管理架构。以优化办事流程和管理方式为手段，精简行政人员编制。以不增加或少增加为标准，严格控制各类行政支出，构建行政成本控制新机制。
通过“大部门”制建设，机构数从原来的41个减为15个。同时我们在没有增加人员编制的情况下还承接了县部门下放第一批限权1395项，进一步厘清了政府、市场和社会职能分工，实现了政府职能的转变，达到了以“小政府”承接“大服务”的目的，大大减低了行政成本。
通过机构整合、流程精确再造，最大限度精简办事程序，减少办事环节，缩短办理时限，让老百姓一眼就看明白，从而提高办事效率。同时还建立健全首问负责、一次性告知等制度，积极推行一站式办理、委托代办等服务，消除“中梗阻”，打通群众办事“最后一公里”。审批服务和资源交易局还积极推进公共服务信息平台建设，加快推动跨部门、跨行业涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对。依托“互联网+”，促进办事部门公共服务互相衔接，变“群众奔波”为“信息跑腿”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，从源头上避免各类“奇葩证明”“循环证明”等现象，大大方便了企业和人民群众办事。
试点过程遇到的问题
法律主体问题。镇级政府不具备行政执法主体资格，构成放权障碍。为摆脱体制束缚，龙港前后共经历了几次较大的改革，每次改革的核心都是围绕扩权。从县部门的角度来说，把权力放给镇政府，因镇级政府并不具备行政主体资格，最后的法律责任还得由县部门承担，所以县级权限下放之后，由于没有法律法规和相关制度的保障，基本上都是放了收、收了再放、再放再收。从这点上来说，放权不能最终解决特大镇碰到的体制机制问题。但在现行法律体系下，行政执法权的主体仍是县市级政府，镇级政府在更高层面上和更广的范围内得到认可和执行，还有待商榷。
财政体制问题。分权体制下捉襟见肘的城镇财政能力随城镇规模的扩大而更加凸显了问题的严峻性。以龙港镇为例，虽然龙港镇被确定为浙江省小城市培育试点镇之后，增加了超基数政策的优惠，但是由于近几年经济增长较为乏力，并没有太多实质性财力增长的优惠。而且龙港镇工业发达，集聚了大量外来人口，也进一步放大了教育、医疗、治安等方面公共服务供不应求的窘境。特别是龙港镇在恢复财政金库后，在一定程度上会对苍南县的人、财、利等方面带来暂时的影响，也会增加改革的难度。
人员结构性问题。限于乡镇级的行政体制，龙港镇内机构设置和人员配置都受到制约。虽然县一级的权限在逐步下放，但专业技术人员并没有相应“人随事转”，工作人员的数量与工作任务不匹配，素质与工作要求不相称的尴尬局面较为突出。
体制问题。苍南县级政府利益缺失是龙港镇小城市试点改革实际操作中遇到的障碍之一。县级权力下放会削弱县一级政府权力，镇级政府则拥有更多自主权，这将减弱了县级政府的调控力，更重要的是对县政府的收益造成重大损失。能否真正做到计划单列、单独向省上报年度用地指标；在财政方面升格为县级财政管理单位，直接对省结算；独立建立以“国有企业为平台、社会资金参与”的多层次、多元化、多渠道投融资体制，都是决定改革成败的关键问题。
几点建议
苍南县下放县级权限给龙港后，因镇不具备相应的行政主体资格，不能承担相应的法律后果，就需要对现行法规进行突破，赋予龙港镇承接下放县级权力的行政主体资格。建议浙江省法制部门研究解决县级权限下放后涉及的相关法律障碍问题，根据苍南县下放龙港的县级职能，采取一定的方式，赋予龙港相对应的县级行政审批、行政执法的主体资格，实现县镇之间权责关系由不稳定向稳定转变。
龙港作为小城市的试点初衷目标并未能实现，究其原因，就是遇到法律层面的障碍，一些体制机制无法突破。同时，龙港三十多年来的实践已充分表明，要激发龙港这样的特大镇发展活力，当前镇级管理体制已严重滞后于城市发展，发展要素配备已严重滞后于城市发展，城镇功能严重滞后于产业发展，“撤镇设市”是解决这一问题的根本出路。建议国家有关部门加强对龙港设市问题的指导，尽快出台设市标准和程序，加快推进特大镇设市工作；建议明确赋予龙港市行政主体资格、职责、权利义务以及龙港市和苍南县的关系。
龙港镇概况
龙港镇地处浙江省8大水系之一的鳌江入海口南岸，是联合国开发署可持续发展试点镇、国家新型城镇化综合试点镇、全国小城镇建设示范镇、全国小城镇综合改革试点镇、浙江省中心镇和小城市培育试点镇、浙江省城乡统筹现代商贸服务示范镇、温州市强镇扩权改革试点镇、苍南县经济强镇。全镇现辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积172平方公里，户籍人口37.3万、常住人口44.4万，其中建成区面积19平方公里，常住人口27万，城镇化率60.8%。2015年全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。
龙港于1984年建镇，建镇之初，在全国率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济等3大制度改革，成功地走出了一条农村城镇化的路子，被誉为“中国第一座农民城”。1995年以来，开展全国小城镇综合改革试点，坚持实施“工业化与城市化良性互动”发展战略，先后获得了“中国印刷城”“中国礼品城”“中国印刷材料交易中心”和“中国台挂历集散中心”等4张“国”字号金名片，实现了从“农民城”向“产业城”的跨越。2015年全面开展国家新型城镇化综合试点工作，以行政管理体制改革为重点，积极探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式，被评为“浙江最具吸引力小城市”之一，开始从产业城向现代化新型小城市迈进。
（文｜本刊记者张梅 摄影｜常锋）