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城中村改造工作的社会治理探索

文|梁鹤年 加拿大女王大学城市与区域规划学院前院长、教授

 

导读

“农耕时期,集体的意义在互助;城中村改造,集体的意义在互律。”

关键在土地产权

打造各得其所的权与利框架

 

 

关键在土地产权

积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。从客观实际看,现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂,尤其是“账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置”等难题。从国土空间规划的角度去看,主要问题在涉及的用地主体较多,土地权属关系错综复杂,土地产权不明晰。

国家强调规划考虑的整体性和政策设计的全局性。其实,城中村改造跟城市其他地区改造的关键分别在土地产权。差不多所有的问题都与此有关。城中村的土地和农村宅基地一样,属于集体所有,个人只有使用权。自己建造或者购买城中村内的房屋没有土地证,更没有缴纳土地出让金等费用,只有由当地乡政府或村政府颁发的房产证,叫“小产权房” 。这些房子只能在本村村民内进行房产交易,不能公开上市交易。购买城中村自建房合同在国土房管局不会给予备案。所谓城中村自建房产权证亦不是真正合法有效的产权证。这些约定俗成的“法外”行为造就了一撮“法外”的既得利益者,是城中村难治理、难改造的主要理由。要扭转局面也许要斧底抽薪。

在法理上说,无论农村或城市,都没有“私有土地产权”,有的是使用权,包括转让、抵押、继承等等。在城中村里,村集体没有法定的机制去发土地证,证明土地权属(除拥有权之外的使用权、转让权等等),以至城中村房子的土地使用权、转让权等有点“妾身未明”。为此,房产的交易只能是“私私相授”,价钱自然远比不上就在旁边国有土地上的同类型房子。

城中村改造带来发财机会,政府既然要“征地”(也就是收归国有),这些没有土地证的“业主”们当然会指着旁边在国有土地上盖的房子,跟政府说:“我也要它们的价钱”,甚至说:“我要比他们更高的价钱,因为我可以阻止或拖延你的计划”。除了硬来,政府就只有两个办法,多补偿或避开这幅地。前者增加改造成本,后者是放弃整体性的规划。

问题是因为村集体没有证明土地权属的机制。但是,让每个集体都有权发土地证是不可能的事。法理上和行政上行不通,更不要说道德风险。这个“土地集体所有”带来问题,“土地集体所有”能不能解决它?

改革开放之前,农村的土地用于生产,而有效率的生产需要“集体”合作,从灌溉到买机器。随着“离土不离乡”到“离土又离乡”,农村劳动人口流失,集体合作渐渐式微。被城市扩张而“吞食”的城中村更是显著。名义上是集体,实质上,集体的成员不是各散东西就是各自为政。唯一“维系”他们的是不断增值的集体土地。集体的意义变成“通过集体的名义去提升私人利益”。把集体土地“租”出去使不知多少集体的成员发大财。同时,或因此,村集体的治理就被一些有权利欲的人把持了,民主机制和意识削弱了,尤其是当很多的“村民”都已经不在村里了。

城中村改造突显这个现象。在征地中,村集体,作为村民利益的代表,好像缺席了。按理,征地补偿应该是村集体与政府的事,因为村集体才是真正的土地产权拥有者,村民只是集体的成员。正因为缺乏村集体的担当,政府才要跟单个村民去讨价还价。非但造成政府与村民的矛盾,更造成村民与村民之间的矛盾。结果是废时失事。

要村集体担当做城中村改造中政府与村民的桥梁,就要给它诱因,也就是权和利。如果权与利的关系掌握得好,更可以重振村集体的民主意识。权是指改造的决策权(这会影响改造创造经济效益),利是指经过改造制造出来的经济效益的分配。

在“正常”情况下,政府绝对想掌握决策权,因为它需要这些权来达成国家下达的任务(惠民生、扩内需);有关经改造创造的经济效益分配,它倒会愿意少拿,甚至不拿(如果是有助降低官民之间的矛盾)。村集体也会想参与改造的决策去提升改造的经济效益,从而增加村集体的收益。但它更关心的是经济效益的公平分配,因为这是村民对村领导的基本要求。至于村民,他们想要的绝对是利(尤其是把改造的预期土地收益算入征地补偿金)。改造决策不是他们的关注,除非是直接影响他们的利。利有两方面:改造带来多少利,他们分到的又是多少?

“现实”是,这三个利益主体对改造决策(权)和利益分配(利)有不同的权重。政府重权轻利;村集体缺席,因为想少麻烦;村民重利轻权。由于村集体不承担,村民与政府就只有直接交手。结果是政府为了成事就迁就,迁就不成就硬来;不怕事的村民会刁难,不得逞就抱怨。改造的成本增加了,改造出来的东西变样了。更可惜是官民关系变差了。如果村集体有承担,局面会有所改善,但怎样会令它承担,局面又会变得怎样?


打造各得其所的权与利框架

要村集体愿意,甚至乐意承担就要打造一个政府、村集体和村民都能够各得其所的权与利框架。企业的股份和股权体制可供借鉴。

普通股享有企业的决策权;但它的收益是浮动的,取决于企业的利润水平。当企业清盘或出售时,普通股的清偿顺序在优先股之后。优先股不参与股东大会投票。但它的收益是固定的,为此风险比普通股低。在企业盈利和剩余财产分配上优先股拥有优先权。

可以把这个机制套用在城中村改造。在改造过程中,村民投入了土地。征地其实是政府把土地“买”下来,再转让给开发用。这是成本非常高的操作(如有村民不放手,就更形成钉子户)。仿照企业的做法是村集体构建一个村地入股的营运体制:每户村民按房值入股,赚到钱(改造后的土地收益)就按股分利。

有人会问,村民报大房值怎么办?这倒不用担心,同住在一个村里,大家知大家的底蕴(不像“不知就里”的政府官员)。任何人报大都不会被其他村民接受,因为这会损害他们分配的利益。如果村领导不公允,村集体的民主程序可以处理。每个人为了自己的利益不会容忍别人报大,这是“自利”推动的“互律”。更有意思的是,如果人人报大,众人之间的股份比例不变。因此,没有诱因去报大。这其实就是村集体民主的最大优势。

农耕时期,集体的意义在互助;城中村改造,集体的意义在互律。先是基于自利(保护自己利益)的互律(互相监督和规范),互律得出互利(人人有好处),然后互利带来自律(自己谨慎,以免被别人规范)。到此,账怎么算,钱怎样用,地怎样征,人和产业怎样安置就都可以通过村集体的民主机制去达成共识。村集体与政府就可以在互惠的基础上共同决策。“基层民主”协调了官民关系。这也许就是中国特色的社会治理优势。

村民拿到的主要是优先股,保障了他们有稳定、安全和较高的回报。也可以加入少许普通股,使他们在决策上仍有声音。政府的投入应换成普通股,以保障它在改造决策上的主导权和主动权。村集体应有一定的普通股去使它可以为村民的整体利益参与决策。同时,它应有一定的优先股去保障它会有一定的经济回报去为村民提供服务。有权和有利会使村集体有存在感和责任感去振兴村集体的民主意识和机制,非但为了处理城中村改造,更可承担改造后的营运去为村民谋福祉。

同时,通过入股方式也可以引进社会资金,一方面减轻政府的融资压力,另一方面利用企业智慧去提升改造的质量。

城中村改造的难题源于土地产权的“暧昧”。一个釜底抽薪的做法是利用社会主义市场经济的优势把产值转成股份。利用普通股(有决策权)和优先股(优先分配利益)的特征去让政府、村集体和村民在决策上和利益分配上各得其所,并可以发挥村集体的民主机制去同时地保障村民的合理权益和约束某些人的不合理要求。为保证政府有最大的决策权,村民和村集体有最高的经济回报,政府应占绝大比例的普通股,村民应占绝大比例的优先股,村集体和企业只占较低比例的普通股和优先股。

各得其所就会各安其位,城中村改造不再是政治泥沼,而会是中国特色的民主监督、互利互律的社会治理。