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加拿大“国家公共不动产高级官员论坛”:成立与发展

2024年4月

文|梁鹤年 加拿大女王大学城市与区域规划学院前院长、教授

 

导读

“论坛成功是因为它为不同层级、不同部门之间的沟通缺口造桥,为公共不动产管理和发展的知识缺口灌浆。合作、互信是条件;高级官员参与是要素;中立场地是凝聚剂。”

成立

发展

 

 

成立

1993年11月,加拿大联邦大选,自由党胜出。竞选的主要政纲之一是修复和更新加拿大老化和退化的基础设施,并借此创造就业去降低当时高企的失业人数。新政府上台要履行大选诺言就成立了基础设施办公室,放在财政部。由于在此之前我曾多次向在野的自由党提出基础设施的问题和融资处理这问题的办法,而那时又刚好是我的休假年(大学教师工作6年可获一个差不多全薪的休假年),就被财政部借用作为基础设施办公室的一员。

这个办公室的主要任务是“分钱”:把联邦的基础设施资金分配到不同的项目,这使我眼界大开。先说财政部是个怎样的部门。在加拿大政府的结构里它是个为数极少的“委”,英文是Treasury Board,直译是财政委员会,负责统筹和协调所有联邦部门的财政。委员会没有部长,有的是主席(President)。不像国防部、农业部、环境部等的“业务”部门,它是联邦的“管家”。任何部门要钱、要人、要地,以至财政预算都要它批。在国民的眼中它毫不起眼,但在政府官员眼中它是太上皇。当然,它也要按政策、法规、程序行事,但“事在人为”,财政委员会的官员是官员中的官员。委员会办公的地方叫财政委员会秘书处(Treasury Board Secretariate)。各个部门的高官,主要是司级和助理副部长级(部长不是公务员,是“政客”,是经政治任命的,他们的官位会随执政党的替换而替换),天天在秘书处走动,为钱奔跑。我在那里认识了来自各部门的官员。

更令我这个“外行人”震撼的是政府部门之间的鸿沟,大部分时间这些鸿沟不是敌意的,是左手不知右手干什么事。当然,在这个“不知”底下往往有“不想知”和“不想人知”的介心。其实,绝大部分做到这个级数的官员都是有能之士,都想“做点事”。我发觉,就算部门之间有矛盾(主要是职能的冲突或权力的冲突),部门官员私底下也是有商有量的。但是官僚体制和官场文化处处约束他们之间的沟通和合作。

休假期过了,我重返学校,但委员会主席留我做“就业顾问”(就业问题仍严重)。年薪一块钱(义务性的正规人员),所以我在财政委仍有事要做。我跟它的不动产管理局局长特别有缘,常常谈到政府部门之间的缺乏沟通。

我俩特别关注的是土地和不动产。每个部门自身运作所需的和业务范围所管的土地和房产形形种种,从一般的办公室、住房、公园、商场、厂房到比较特别的海港、机场、水库、仓库、农场以至监狱、警局、兵营、实验室、灯塔等等。但由于部门职能和规模常常有变,所需所管的土地、房产也跟着变,而这些不动产不断地老化、退化,需要不停地修复和更新。真的,公共不动产管理(包括营运和维修)是学问。

还有,每个部门对它“使用”的不动产会有种“拥有感”,不想舍弃。这不单是“感情”,更是“利益” 。尤其是涉及已经失去使用价值的剩余物或多余物,按理是要归还中央(也就是财政委员会),但部门会想象,如果再有需要时想拿回来或重新申请拨款、拨地会是多么的困难;更会想象如果通过改造或重新开发会带来利润,他们的收入会多么可观。相反地,缺地缺房的部门会觊觎其他有地有房的部门,看着怎样可以转到自己手里。

但是,最终总有些不动产是有关部门“保不住”或“不想保”的,要归还国家,也就是财政委。此中,不少是“贵地”。举例,加拿大最大的城市多伦多当年有一个军用机场,原本在市郊,但由于城市不断扩大,慢慢被“包围”。再不适合用作机场了。开发商自然看中这肥肉,市政府也想去通过开发去惠及市民和增加税收。但地是联邦的,各方利益之间的矛盾构成重大的政治议题。公共不动产的管理(包括使用和发展)是政治。

我又同时发觉,这非但是联邦政府的现象,省政府、市政府都有类似的情况,每级政府内部部门各自为政。各级政府之间的部门也是各自为政。

不动产的特性是“不动”,这跟“代议民主”有密切关系。民主是通过“代议者”实现的。在政治意义上,代议者是选民代表;在空间意义上,代议者是选区代表。每一个不动产都有它所在的选区。在加拿大,同一块土地有3个政治代表。市(可以是县乡,在加拿大政制中与市同级)代表、省代表和联邦代表就是三个政客。他们的政见和所属的政党都可以不同,对土地的使用和发展模式都会有很不同的想法。联邦部门按“法理”是不受省、市约束,但政治现实不容他们漠视(起码不能过分漠视)省、市的诉求。况且,不少联邦选区的代表(联邦议会议员)都是从省代表、以至市代表一级一级的攀登上去的。他们对选区内的土地利用和发展哪有不密切关注的?为此,公共不动产管理既是学术也是政治。

我和这位财政委的局长都有一个共同的理想:在官僚架构下提升官员们之间的沟通,在政治现实里提升不动产管理的效率。我们认为这需要一个在观感上和事实上都是中立,而且是不完全公开的场所,使官员们可以畅所欲言。

任何一个政府部门以至任何一级的政府组织都不能给他们这个信心。企业更不能担任这个角色。大学最合适。再者,大学生产知识供官员们使用,而官员们的使用可以验证知识,相互得益。(我是凭这点说服女王大学提供这个中立的场所,当初叫“女王大学土地论坛”,Queen’s Land Forum)。同时,我们认为参与应是认真的、诚意的。所以,参与者要是自愿的,不是形式的,而且有一定的地位去保证说的算数。为此,参与者要是高级官员,并要交一定的会费。这就是成立“国家公共不动产高级官员论坛”的初心。

刚好这位局长准备提早退休,而这个论坛是他事业发展的机会,自然地做了论坛的专责召集人(受薪的),我是女王大学的代表(不受薪)。

我还记得筹办期的情景。万事开头难,尤其是这是个创新。我走了很多地方做“说客”,大部分人都表兴趣,但一谈到会费(每年10,000加元,是25年前的加元)就冷了一截。最有印象是温哥华市的不动产管理署。部门主管这样说,“我手上这块河边的地最合适作为高尚住宅,地价20多亿。但是河边盖房要得联邦环境部批准。我不知联邦环境部里谁负责这事。如果通过你的论坛我可以找到我需要见的官员,一万块钱的会费还不及20亿元一个星期的利息,完全物有所值。”

论坛在1998年成立,8名创办会员,分别是联邦级的财政委员会、公共工程及政府服务部和加拿大土地公司,省级的不列颠哥伦比亚建设公司和安大略省不动产公司;市级的多伦多、卡尔加里和温哥华。到2023年会员增至39人(部门)。


发展

论坛成立时,大家都抱着尝试的心态——这是件好的事情,试试吧。组织也是很简单,没有什么正规的章程、宪章之类的东西。会员人数的增加也是相对缓慢,到2003年有17个会员,经过检讨决定把会费从10000加元降至5000加元,主要是适应较小规模的省、市部门参与。会员人数(部门)到2013年升到37,并定下上限不超过45,以维持“精英群”的声誉。当然,有加入也有退出,但大部分都是长期会员。

按2023年的数据,正规(政府)会员是39人(部门)。此中联邦占17、省占12、市占10,代表性很强。在联邦层次比较大的(指不动产规模)部门包括财政委、公共服务与采购部、加拿大土地公司、国防部、国家公园署、环境与气候变化部、渔业与海洋部、自然资源部;比较特别的有外交部、通讯安全局、国会下议院、国家图书档案馆、加拿大皇家骑警、加拿大原子能公司。省级会员差不多覆盖全国,主要是电力、住房、基础设施、公共工程建设、社会和政府服务、资产管理部门。市级会员主要集中在安大略,但也包括艾伯塔的卡尔加里和埃德蒙顿,不列颠哥伦比亚的温哥华和魁北克的蒙特利尔。在业界中常听到的是,“如果你不是论坛会员你还是小鱼”。

按2016年收集的数据,各会员机构总共雇用16000人;管理的土地3700万公顷;管理的建筑物6.8万栋,建筑面积6.2亿平方米,提供42万人的工作空间,总换置值1410亿加元;每年运作经费32亿加元。

除了正规会员,还有14个联系会员(associate member),都是比较有专业影响力的咨询和顾问公司,主要是会计、审核、不动产管理、保险、投资、建造、信息技术、城市和基础设施规划、设计和项目管理、公共参与,包括毕马威(KPMG)和德勤(Deloitte)。他们只交1000加元会费(最近升至1500加元),没有投票权,但经常提供论坛开会的场地和费用。
最后是5-6个学术会员。除女王大学外,还有来自各省的。专业领域包括城市与区域规划、房地产、公共管理和商科。他们提供学术指导,并安排在读学生到会员部门做暑期见习生。不少学生毕业后留在部门工作。

论坛是通过女王大学注册,为非谋利、非政府组织。会员们选出主席和执行委员会。女王大学代表是唯一永久执行委员。

论坛的愿景是:“通过创新、合作和最佳行业实践去使论坛成为业界公认的公共不动产管理全国龙头和最优秀中心”。使命是:“为政府官员提供一个独一无二的机会,在一个合作、互信和中立的环境中各为其所属的部门、相关利益者和加拿大国民进行交换信息、共享最佳实践,提供知识和打造最优的不动产管理方法”。2020年,会员们决定删除“在一个合作、互信和中立的环境中”,因为成立已20年,全业界都知道和认同了。

从开始,联邦、省、市的会员占比相对稳定。联邦占40%,包括联邦不动产专责管理部门和众多的联邦业务部门。省占30%,包括三两个省的不动产专责管理部门和每省一两个的业务部门。市占30%,包括每市不动产专责管理部门和某些市一两个的业务部门。

论坛的作用可分为两方面:提升沟通和共享知识。

有关沟通,各类会员各有不同的需求。(1)很多的联邦业务部门都拥有大量公共不动产。论坛为他们与财政委(联邦不动产管理)和加拿大土地公司(联邦不动产发展)提供非官方和非正式的沟通渠道。业务部门之间也交换信息、协调矛盾。这都是当年建立论坛的主要动机。(2)省级会员情况不同。除两三个较大省份的不动产专责管理部门,其他都是业务部门,一般是每省只一个。一个省的管理部门和该省的业务部门当然有沟通的需要,但所有的省级会员都想通过论坛建立人脉网络,尤其是与联邦的部门联络。(3)市级会员差不多都是市不动产的专责管理部门。市与市之间没有利益冲突,但他们都想跟各省和联邦的部门建立人脉关系。(4)联系会员肯定都是为了“联系”而来。但他们也带来丰富的经验和知识。所有会员有一个共同点,都是高级官员,在所属部门可以“话事”,无需事事向上头“请示”,因此可以保证承诺会落实。这样,大家的交流和沟通就更有意义。

有关共享知识,所有会员都认为这是论坛的最大贡献,他们的最大收获。这跟论坛的“学术”背景有关系。当初,论坛设在女王大学,主要是为官员们提供一个政治味道没有那么浓的环境和场地去沟通、交流,然后辅之以学术研究去提升不动产管理的理论水平和实践效率。但很快,大家就感到学术氛围非但有助沟通,更认识到公共不动产的管理和发展有共通的言语、共同的理论、共用的工具,而且,这些“共通、共同、共用”在不知不觉中帮助减低甚至消除分歧,因为大家开始认识到表面的你我分歧底下往往是你我要共同应付的挑战、要合作才能解决问题。

论坛每年在不同城市举办一个公开的学术论坛和在另一城市召开不公开的会员研讨会,是会员们大家一起探讨专业知识、提升工作效率、享受同业友谊的“思想盛宴”。

公开论坛的题目反映这20多年来宏观的经济、社会、政治大局和不动产管理的运作环境,包括以下:如何使新的公共不动产管理模式生效(1998);制定21世纪公共土地的议程——当今各种倡议、问题和冲击(1999);开发大面积公共土地的挑战和机遇(2000);战略网络:合作模式和电子商务(2001);最优实践:不动产资产组合的管理战略(2002);可持续发展:机遇和影响(2003);管控3条底线(社会、环境和利润)对不动产管理的意义(2004);通过公共土地发展项目征求建议书(RFP,Request for Proposal)的结构去达成公共目标(2005);以不动产资产管理战略去适应政府需要的改变(2006);创造价值——公共不动产可如何提升加拿大的竞争力(2007);新的现实:气候变化、人口变化、基础设施缺口(2008);基础设施与不动产投资的杠杆作用(2009);思维转移——面对未来的挑战(2010);少花钱多办事——提升生产效率和价值的商业模式(2011);当今成功的不动产资产组合管理工具(2012);风险管理:当今的最优决策方法(2013);一个不同的价值主张:以公共不动产作为达成社区和政府目标的杠杆(2014);合伙——新前沿:传统与创新的合作模式(2015);政府如何优化遗产建筑与地块的功能:拥抱过去、认出潜力、扩大机遇(2016);可持续性、韧性和气候变化:探索21世纪的物理、社会和经济变化(2017);合作——新的方法、更好的结果(2018);变革的推动力:连结人、地和不动产组合(2019);特大项目:英国伦敦金丝雀码头项目的教训(2020);重新想象:家居、工作和我们的不动产资产组合(2021);不动产资产组合战略:商酌、动态、破坏性(2022);混合工作场所、经济适用房和它们对公共不动产资产组合的影响(2023)。

不公开的会员研讨会就倾向“实用”。最近5年的题目包括以下:2019年是公共土地发展项目征求建议的对话和洪泛区保护的新做法;2020年是绿色、公平地从疫情恢复过来和绿色产业的经济机遇;2021年是在家工作和不列颠哥伦比亚省的远程办公协议;2022年是上空发展权的处置和从投资者观点看魁北克的政府优先购买权;2023年是政府部门如何协作开发土地和建筑项目,包括地少人多的市中心区、老化公共基础设施的更新和升级。不少的“报告”都是会员们“现身说法”。由于到会的都是高级官员,他们讲的,听众觉得有分量;他们听的,拿回去可以实践。

总结一句,论坛成功是因为它为不同层级、不同部门之间的沟通缺口造桥,为公共不动产管理和发展的知识缺口灌浆。合作、互信是条件;高级官员参与是要素;中立场地是凝聚剂。