梁鹤年：复修与维修

外国人到中国，没有不被中国的城市建筑、基础设施震撼。的确，人类历史从未有过这么短时间、这么大规模的建设。但是，这些大规模的、全新的建设也会大规模的、同时的老化，复修会是未来几十年庞大和赚钱的行业。

一个设施的设计和建材和其对外部环境的暴露产生出不同类型和不同程度的损耗和退化，影响其运作效率。复修的目的是延长其使用寿命、减少对社区的影响和降低使用成本。相对来说，更换或移走需时长、对社区影响大。而且，复修可以减少脱产或离线时间，在施工期仍可以维持运作，更无需退役和建新的支出。

“延迟维修”问题

更深一个层次的问题是：复修是处理损耗和退化，但损耗和退化可以不可以控制？这关系到维修，特别是延迟维修。

延迟维修（deferred maintenance）的成因有以下。1.最典型是因为缺乏经费，特别是计划外的保养，要押后到下一个财政预算周期。积压会不断增加，而押后了的维修成本也往往较高。2.维修的区位难达，或要冒安全风险才可达。3.政策取向。管理层通过成本风险估算后决定在未发生故障或未曾到抛锚前不做维修。4.设施的优先等级低。5.人力不足，尤其是有专业能力或资格的人员不足。6.缺零部件。

维修不足会带来风险。1.修补故障的成本会因为延迟维修而增加，例如零部件涨价。2.延迟维修降低设施的整体效率，例如器材效率下降导致生产效率下降、产品质量下降、交货日期延误、能源消耗增加（从而增加成本和破坏环境）。3.一少部分设施损坏可令整个系统崩溃。4.健康与安全风险会影响整个工作环境和产品素质。5.触犯法律，尤其是人员伤亡。

公共基础设施的延迟维修加剧损耗和加速退化，造成一股政治压力。一个常用的术语叫“基础设施赤字”（infrastructure deficit）——“因超出当前财政预算而被延迟的，而又是必需的复修（rehabilitate）、提升（upgrade）和扩建（expand）工程。”

“复修”显然是延迟维修带来的问题。但“提升”和“扩建”也往往与延迟维修有关。建材的退化、上下水和电系统的过时等都是可以通过适时的维修去处理（修补或翻新），那就无需另作大型的提升（当然，设施的功能过时就当别论）。至于扩建，主要是因为设施的容量或供应不足，适当和适时的维修可以维持设施的运作效率(物尽其用)，减低扩建的需要。

当年我创办加拿大“国家公共不动产高级官员论坛”是适逢其会。那时加拿大城市基础设施的老化和退化严重。代表全国大小城镇的“加拿大城镇协会”（Federation of Canadian Municipalities, FCM）就是以“基础设施赤字”为理由从联邦拿到几十亿加元去处理多年来延迟维修所带来的问题。其实是以联邦（上级政府）的钱为地方（下级政府）“补镬”。

我被联邦政府财政委员会借用就是处理“分钱”。当时的想法（起码联邦政府的想法）是这是个一次性的项目，但“好吃翻寻味”（编注：粤语，比喻很好吃，引人回味。），这个项目“延续”了30年到今，联邦政府投资不断。部分理由是这个项目对地方政府太有吸引了；部分理由是联邦政府想籍此宣传对城镇居民的关照，制造政治本钱。

项目现今的内容如下。目的有三：1.协助社区降低空气和水污染和提供干净饮用水、提升对气候变化的韧性、创造洁净型经济增长。2.打造强壮、活力和包容性的社区。3.保证加拿大人家庭有可以改善他们生活素质的现代化和可靠的服务。

资助项目类别有四：1.有关公共交通：提升运载量、提升安全和质量、提升对公交系统的可达性。2.有关绿色基础设施：缓解气候变化，包括提升在可再生能源方面的治理能力、增加使用洁净能源的运输、增加能源效率的建筑、提升洁净能源的生产；提升适应力、恢复力和灾难处理能力，包括提升适应气候变化、自然灾难和极端天气的能力；提升环境素质，包括提升污水收集和处理设施、提升饮用水处理和输送设施、改善处理泥土和空气污染物的能力。3.有关社区、文化、娱乐基础设施：改善文化基础设施，例如博物馆和原住民文化遗产中心；支持文娱设施的提升，例如运动场馆和室内、室外游乐场地；改善社区设施，例如社区中心、图书馆。4.有关农村与北部地区：提升粮食安全、改善海、陆、空基础设施、改善宽带连接、增加有效和可靠能源的可达性。

联邦政府的资助如下：1.有关城镇政府和非营利组织的项目，联邦付40%（省要付33.33%）。2.有关省政府的项目，联邦付50%。3.有关北部地区和原住民的项目，联邦付75%。4.有关私人营利机构的项目（不包括私人营利的社区、文化、娱乐项目），联邦付25%。

被扭曲的基础设施维修逻辑

30年过了，延迟维修问题解决了没有？没有。延迟维修是加拿大官僚文化和政治制度的成本，联邦只不过是“买单”，而且是不断地买单。有人买单，不吃就是白不吃了。地方财政紧的时候，第一个要减的就是维修，因为延迟维修带来的问题不容易察觉，而察觉时已经是几届之后的政府了。因此，可拖就拖，何况还有人买单！地方财政比较宽的时候，有很多耀眼的东西可以做，维修排得很后。

联邦政府为什么“愿意”买单？加拿大宪法只有联邦和省两级政府，基础设施是省的职权，而省一般委给城镇（城与镇属同级）行使。联邦跟城镇是没有直接接触的。但是，基础设施的实体落点在城镇，所在地的居民是联邦政府的选民（也同时是省和城镇政府的选民），联邦政客自然想拉拢他们，而基础设施是最耀眼（开工、剪彩等）的“政绩”。“在任”（执政党）的政客要争取连任，有什么比把项目带回家乡（选区），更能得民心？相对的，“在野”（反对党）的政客就没有这条件。因此，联邦执政党自然愿意（乐意）把这个项目作为“自己人”谋连任（其实就是为党谋续届）的独有资源。所以，30多年来，无论哪个政党执政都维持这个项目。

当年我在联邦财政委员会的主要工作是评审各地申报项目的优先等级，认识到加拿大的政治和官僚文化——不管项目本身的“价值”，最主要的考虑是政治利益。首先是联邦执政党的政绩光环。我所属的联邦财政委员会基础设施办公室只有12个人，其中6个的工作是“通讯”（communication）。每天在“剪报”（那时还没有网上报章），把全国各地有关这个项目的新闻分门别类汇报给财政委员会主席（部长）办公室，作为政府（执政党）的政绩。

各地申报的项目当然大大超出总拨款额。所以要分优先等级。这里也是政治行先，特别是平衡各省、各区域的分配——东、中、西三大区域、法语区和非法语区、穷省份和富省份。当然，什么是平衡也是从执政党的政治利益角度去考量的——来自支持执政党选区的申报永远优先。在西方选举民主的制度下，政治盘算往往是很微妙的，执政党支持度最高的选区不一定会优先拿得项目拨款，因为选区既是十拿九稳，就无需额外花钱。反过来说，把项目批给支持度低的选区也很可能是种浪费。摇摆选区最值得花钱（国家的钱）收买。为此，同属执政党的政客都可以有不同待遇。对党有较大“贡献”的（当选选区的代表，进而使所属党成为执政党）并不意味党会给他较大的支持和赏励。

项目的实施也是问题多多，联邦项目是资助复修、提升和扩建。但是复修工程不显眼，修好了也往往只有少数的、直接的使用者才感受到察觉到。反之，提升和扩建往往是大兴土木，整个社区都看见，参与其事的政客和官员都有光彩。所以各地的申报都倾向提升和扩建（甚至是新建）。

有些地方更有“先见之明”（其实也不是什么先见，因为加拿大的政治“传统”里，“地方出事，联邦买单”比比皆是），看准了上级政府不能不买单，就在申报时就故意把有迫切需要复修的设施再度延迟，把一些属于亮点，但又缺乏财力去做的设施放在前面，希望先拿下联邦的钱。这一来，原本是用来处理延迟维修问题的联邦项目反而促使已经延迟多时的维修再被延迟，而新增（通过提升或扩建）的设施反添加了维修总需求。

最不合理的是，这个联邦项目竟然鼓励了延迟维修。在排列地方申报的先后，一个大家都认同的衡量指标是设施的损耗和退化程度。但事实是，延迟维修积压越长、越多，损耗和退化程度越高。这酿成一个越不负责任的地方政府或设施部门（假设这是延迟维修的主要原因）越会拿到好处的怪现象。

加拿大经验有什么启发？最大启发是联邦政府为地方政府延迟维修买单扭曲了基础设施维修的逻辑。这个联邦项目的原本用意是处理延迟维修带来的“基础设施赤字”问题。但由于在实质上这项目是为延迟维修买单，延迟维修仍是延迟。最清楚的证据是加拿大城镇协会历年发布的基础设施赤字非但没有下降，而且不断上升。可以说，加拿大的经验反映了“选区民主”的问题——地方政府或设施部门对地方基础设施维修采取不负责任态度。

我认为任何级别的政府都有延迟维修的倾向。在财政紧张时，维修会最先被省略。在财政宽松时，有很多事情会比维修更值得花钱。基础设施维修不足是很难察觉的，除非是真的出了大事。当基础设施新建成，无论是地铁或博物馆，总会轰动一时，但一时过后人就会习以为常，视而不见，直到一天，因维修不足而出事。因此，如果不在一开始时就坚持维修，维修就很快被忽视、漠视。

一般的做法是“储备”一笔资金去应付因维修不足而带来的复修开支。典型是资产年收入的10%～20%，或不低于年度运作经费的10%，或资产值的2%。也就是通过长期的储蓄去支付计划内（包括有时在计划外）的较大型维修需要。话虽如此，但无论是公共部门或私营机构都不会愿意为了“不时之需”而把钱放在一个不生产（或是不创造收入）的角落里。一个釜底抽薪的做法是引入市场规律。

维修是细水长流的支出，复修是一次性的大支出，理想是通过适时和适度的维修去避免（起码是减少）昂贵的、立即的复修支出。可否利用大支出（复修）的恐吓作用去提升小支出（维修）的积极性？

“公共设施复修贷款保障”项目设想

可以想象一个“公共设施复修贷款保障”项目：买保方每年交小量保费，卖保方保证在需要复修时提供低息甚至免息贷款。市场规律是保费越高，贷款额（包括单次额和累积额）的上限越高，贷款利率越低。反之，保费越低，贷款额上限越低，贷款利率越高。也就是，保费与贷款额成正比，与贷款利率呈反比。

保费以买保时的设施状况而定（不管设施的年龄，以鼓励买保方做好维修）；停交保费就合约失效，重新买保就要重新定保费（这鼓励设施在建成时立即买保，因为设施会处于全新状况，保费会最低）；受保期限由买保与卖保双方议定，可以无限期，直到设施“退休”或当买保方认为贷款上限不足复修所需；如果在期限内买保方没有向卖保方贷款，或贷款额不超过若干，卖保方会将已交保费全数或部分归还买保方（这鼓励买保方尽量做好维修）。有了这个“公共设施复修贷款保障”项目，复修资金就有保障（不需要上级政府买单），维修保养也有动力（以期将来收回保费）。市场规律需要买保方自行决定维修的水平，并为此承担责任。

这一来，上级政府就可以“脱身”。下级政府借贷有门，就可以和应该承担复修，并且可以负责任地做好维修；上级政府不用买单，更不会因为僧多粥少的分配而成为“磨心”。上级政府有权在投资新建设施时规定下级政府或设施部门买保。

对地方政府或设施部门来说，相对于“正常”维修的支出，“贷款保障”的保费属低，在财政支出中较不起眼，较易“逃过”财政紧张时被取消的风险。况且，保费是从设施建成时就开始年年交付，一旦停交就等于之前所交的都打水漂了，所以会比较积极的想办法继续买保。还有，已交的保费将来还有机会全数或部分收回，因此更不愿意半途退出。官僚文化的“惯性”会有助地方政府或设施部门继续买保。

“公共设施复修贷款保障”是一个投资创意。开始时，投资者(卖保方)当然要有一笔储备金去应付贷款需求。但由于投资者（卖保方）有很大的空间去选择谁可以买保(设施受保不受保取决于设施的状况) ，因此复修贷款的总储备不会太大。而且，保费会源源不绝进来。贷出去的钱也会按期本利收回，资金不会有问题。

甚至可以想象，投资者同时做“维修和复修工程承办商”，专门为买保者做维修和复修工程，并且还可以提供优惠条件，例如如果买保方雇用这承办商，那么他的复修贷款保障保费可以减低，而他的维修/复修工程价格可以打折扣。当然这不只可以用于公共基础设施，私营设施包括办公楼、商场、酒店等都可以买保。当然，先把公共基础设施这一案例做好，会有很好的示范和宣传作用，吸引更大的客源。这是一个极具潜力的投资领域。