编制高质量的可行性 研究报告（续二）

上一篇文章介绍了政府投资项目可行性研究报告第四、五章的编写，本篇继续介绍后续章节的编制要点。。

“运营管理方案”的核心是强化全过程管理理念

政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲第六章为“运营管理方案”，包括运营模式选择、运营组织方案、安全保障方案、绩效管理方案四个方面的内容。相关内容的设定，提醒投资者在项目前期工作阶段就要充分落实项目全生命周期管理理念，不仅要完成项目的建设，更要重视项目的运营管理和效益发挥，确保实现项目的直接（微观）目标和间接（宏观）影响。

“运营模式选择”的内容要求是“研究提出项目运营模式，确定自主运营管理还是委托第三方运营管理，并说明主要理由。委托第三方运营管理的，应提出对第三方的运营管理能力要求”。编制此部分内容时，应当注意：第一，运营模式的选择，受到项目类型的限制。按照现行政策规定，政府投资项目包括直接投资项目和资本金注入项目，两类项目的财务属性不同，项目法人选择不同，运营模式也不同。直接投资项目公益性强，缺乏经营性，没有直接财务收益，项目全生命周期成本完全依赖财政资金，政府的事业单位作为项目法人，承担项目建设和运营管理责任。资本金注入项目公益性较强，有一定的经营性，形成一定的直接财务收益的同时存在可行性缺口，部分项目全寿命周期成本可由直接财务收益弥补，缺口部分需要由财政资金支持，由企业作为项目法人，承担项目建设和运营管理责任。第二，无论是什么类型的项目，在选择自主运营管理或第三方运营管理时，都要结合项目的财务状况以及财政能力考虑多方面因素，包括运营管理的能力、对项目运营成本的影响、对项目产出水平和效率的影响、对公众利益的影响等。若选择第三方运营管理模式，还应当考虑第三方运营管理主体的财务利润目标对项目产出价格水平或财政补贴的相关要求，以及由此产生的对公众利益的影响。

“运营组织方案”的内容要求是“研究项目组织机构设置方案、人力资源配置方案、员工培训需求及计划，提出项目在合规管理、治理体系优化和信息披露等方面的措施”。编制此部分内容时，应当注意：第一，必须在确定运营模式的基础上明确项目运营组织方案。一是项目的组织管理架构因运营管理主体不同而不同，二是在自主运营管理模式或委托第三方运营管理模式下，项目的组织管理架构同样存在较大的差异。第二，设计运营组织方案时，应当充分考虑政府投资项目的公共属性，如面向公众的信息披露的要求应当得到充分落实。第三，设计运营组织方案时，应当以项目功能、作用、效益最大化为导向，而不是利润最大化。

“安全保障方案”的内容要求是“分析项目运营管理中存在的危险因素及其危害程度，明确安全生产责任制，建立安全管理体系，提出劳动安全与卫生防范措施，以及项目可能涉及的数据安全、网络安全、供应链安全的责任制度或措施方案，并制定项目安全应急管理预案”。编制此部分时，应当注意：第一，与项目投入及产出涉及项目内外相同，在考虑安全保障时，必须同步考虑项目内外的安全保障，一是项目内部安全，二是因项目导致的公共安全。其中，项目安全从项目投入运营后内部安全的角度入手，目的是保障安全的前提下，项目能够持续发挥作用、能力、功能，为公众服务；而公共安全则从政府投资项目的公共属性入手，一方面确保项目运营对外部公共安全没有影响，另一方面确保项目运营中的公共安全，如大型公共项目的运营安全。

“绩效管理方案”的内容要求是“研究制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入产出效率、直接效果、外部影响和可持续性等管理方案。大型、复杂及分期建设项目，应按照子项目分别确定绩效目标和评价指标体系，并说明影响项目绩效目标实现的关键因素”。编制此部分时，应当注意：第一，全生命周期绩效管理突出了项目全过程管理的要求，具有创新性，并由此提醒投资者在设计项目之初就要考虑项目绩效的有效形成和功能作用的发挥。第二，政府投资项目的公益性决定了项目绩效更多的体现在为公众服务方面，财务效益不明显，由此决定了关键绩效指标的设定不宜强求量化指标。第三，绩效管理的范围应当覆盖项目内外两方面，并且要注意项目功能作用正常发挥才能更好服务公众的基本逻辑关系，项目内部绩效构成外部绩效的基础。第四，采用项目周期管理的理论和方法、逻辑框架分析方法构建绩效管理方案。

“投融资与财务方案”要在项目分类细化基础上展开分析

第七章“投融资与财务方案”是可行性研究报告的最关键一章，需要在之前各个章节分析的基础上完成项目总投资、融资方案和财务方案的分析、测算，以确定项目的投融资及财务方案可行性。分析研究的关键，是要在项目分类细化的基础上展开相关分析，且要把握住项目类别决定项目财务属性、财务属性决定财务状况、财务状况决定融资方案的基本逻辑关系。具体的分析顺序是：在明确项目的公益性和经营性比重的基础上，完成项目总投资的估算，根据政府、项目单位和社会公众的利益诉求合理确定产品或服务的价格，测算项目直接的财务收益水平，分析判断直接的财务收益能够形成多大的盈利能力和偿债能力，最终决定通过什么渠道获取资金、使用什么种类资金来满足全生命周期成本（建设投资+运行维护成本）的支出。不同类型的项目财务属性不同，对应的投融资方案完全不同。例如，一个完全公益性的项目，因缺乏使用者付费基础决定了直接财务收益为零，项目完全没有财务盈利能力和偿债能力，项目总投资以及运行维护成本的支出，只能全部依靠政府财政资金；而一个完全经营性的项目，面向市场提供特定的产品或服务并收取费用，项目的直接财务收益形成了盈利能力和偿债能力，项目总投资筹措可以通过市场化融资来解决，运行维护成本支出可以通过市场化收费来弥补；公益性和经营性兼顾的项目，其融资方案以及全生命周期成本的支出则取决于项目公益性和经营性成分各自的比重。

“投资估算”的要求是“对项目建设和生产运营所需投入的全部资金即项目总投资进行估算，包括建设投资、建设期融资费用和流动资金，说明投资估算编制依据和编制范围，明确建设期内分年度投资计划”。编制此部分时，应当注意：第一，总投资测算要充分、全面，覆盖所有投资成本支出，不能出现缺项、漏项，更不能故意低估或高估。编制大纲在此处提出的总投资覆盖范围未包括运行维护成本支出，是一个明显的漏洞。实际分析时，应当将项目全生命周期成本的概念落实到位，测算总投资时，包括建设投资、建设期融资费用、流动资金以及运行维护成本。第二，在分类细化的基础上开展政府投资项目的投资估算，公益性、准公益性项目投资估算的范围、方法存在差异。其中，公益性项目投资估算覆盖全部建设投资和全部运营维护成本，不涉及融资费用；准公益性项目存在“使用者付费”基础，有部分直接财务收益，投资估算覆盖全部建设投资和部分运营成本，包括融资费用。第三，测算总投资时，投资估算的依据，包括各类标准、定额和规范，引用时应当注意合理性、合规性、有效性，估算的范围，应当符合项目实际情况。第四，政府投资项目投资估算与分年度投资计划要符合财政预算安排和中期财政规划的要求。2015年，国务院出台了《关于实施中期财政规划管理的意见》，明确要求所有涉及财政预算政策和支出的事项必须服从中期财政规划的约束。2019年实施的《政府投资条例》明确规定政府投资资金安排服从财政预算安排，由此决定了在确定政府投资项目总投资、编制年度投资计划时，必须符合财政预算安排和中期财政规划，以确保政府投资资金供应的稳定性和持续性。

“盈利能力分析”提出的第一个要求是“根据项目性质，确定适合的评价方法”。这一要求明确了在分类细化基础上有针对性的开展项目财务评价的必要性。其基本出发点是在充分发挥市场配置资源决定性作用的原则下，根据政府、企业各自的基本定位合理划分两类投资主体在投资活动中的作用，并根据项目的财务属性确定合理的评价方法分析项目的财务状况。基本的做法是“老办法、新用法”，即利用现行的财务评价方法，结合项目的财务属性开展有针对性的分析。对公益性项目而言，由于没有财务收益，财务现金流流入为零，仅有运行维护成本的支出，因此没有必要也不可能测算财务收益状况，只需要使用财务评价方法测算项目的运行维护成本即可。而准公益性项目具有部分财务收益，构成了项目盈利能力和偿债能力的基础，但因为价格与成本的倒挂，存在可行性缺口，项目的盈利能力和偿债能力并不能完全覆盖全部投资回收成本、获取利润和偿还债务的要求，测算盈利能力时，重点是使用财务评价方法分析判断项目有限的直接财务收益能够弥补多少运行维护成本、存在多大的可行性缺口、需要多少财政资金投入以维持项目的正常运行。