编制高质量的可行性 研究报告（续完）

第九章“项目风险管控方案”中第二节“风险管控方案”的基本要求是“结合项目特点和风险评价，有针对性地提出项目主要风险的防范和化解措施。重大项目应当对社会稳定风险进行调查分析，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。对可能引发‘邻避’问题的，应提出综合管控方案，保证影响社会稳定的风险在采取措施后处于低风险且可控状态”。本节分析的重点，一是在准确把握项目特点以及第一节完成的风险识别与评价基础上，制定有效的风险防范措施，提出化解风险的具体对策和手段；二是对于重大项目，必须按照政策要求开展社会稳定风险评估，对项目可能面临的社会稳定风险进行分析并制定风险管控方案；三是若因项目特殊性诱发“邻避”问题，需要扩大风险防范和化解的范围，针对“邻避”问题导致的风险制定综合性管控方案。

有针对性地提出项目主要风险的防范和化解措施，取决于对项目特点的把握以及对风险的识别和评价。项目产生的影响导致风险、项目特征决定风险类型是风险分析中应当注意的基本逻辑关系。项目特点的把握，需要考虑多方面的问题：从项目责任主体看，政府投资项目的风险防范和化解责任主体是政府，包括行业主管部门和其他相关部门；企业投资项目的风险防范和化解责任主体以企业为主，但离不开政府的作用。从项目的需求属性看，公共需求项目涉及广泛的社会公共利益和社会公平性，直接影响到与项目相关的社会公众群体，项目导致的风险波及范围通常更大、更复杂，风险防范和化解的难度较大；市场需求项目面对特定的消费需求，且市场调节作用明显，消费者规避项目风险的机会和路径更多，只要项目风险没有产生较大的外部性影响，其风险防范和化解的难度相比公共需求项目要小。从项目的选址看，点状、线状和网状三种布局或分布产生的影响及风险具有不同的特点，风险防范和化解的要求也不同；点状布局的项目，其影响范围较为集中，风险波及范围相对较小，风险防范和化解方案的覆盖面相对集中；线状分布的项目，如公路铁路项目，其影响范围随着线路的延伸不断扩大，且面临跨区域自然环境和社会环境变化带来的更多不确定性，加上涉及不同行政区划的地方政府，风险防范和化解方案需要更多的主体介入，难度将提升；网状分布的项目的影响范围更加广泛，且融合了点状、线状分布项目的特点，其风险防范和化解难度最大。从项目内外两方面看，投资者拥有完全的内部决策和管理权限，内部风险的防范和化解所需的责任和权力更为清晰和集中，风险防范和化解的效率更高；项目的外部性由政府控制，但涉及到多个行政管理部门，外部风险的防范和化解往往需要多部门相互协调共同发力才能发挥作用，工作难度更大。

根据风险识别和评价的结果提出有针对性的风险防范和化解措施，需要考虑多方面的问题：一是根据风险类型和特点落实具体责任主体，基本原则是内部风险防范和化解的责任主体是投资者，外部风险防范和化解的责任主体是政府各相关管理部门。二是根据风险类型和特点准备防范和化解风险所需的资源，包括资金、物资、技术、政策和人力资源等，并且要明确投资者和政府各自的资源准备责任；三是根据风险类型和特点明确风险防范和化解措施的启动机制和流程，明确风险预警、风险研判、风险控制、风险处置、防范和化解效果评价、责任追究等关键环节的操作程序、运行机制和责任主体；四是建立风险防范和化解措施的纠错和完善机制，根据实际情况特别是风险防范和化解措施取得的实际效果，及时对既有风险防范和化解措施进行必要的评价并进行纠错、补充、完善等。

现行政策规定，只有重大项目需要开展社会稳定风险评估，一般性的项目无此要求。2012年颁布的《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》规定，国家发展改革委审批、核准或核报国务院审批、核准的项目必须开展社会稳定风险评估，地方政府管理的项目是否需要开展社会稳定风险评估则遵守各级地方政府的规定。2019年颁布的《全国固定资产投资项目在线审批监管平台投资审批事项统一名称和申请材料清单》规定，重大项目社会稳定风险评估是政府投资项目审批和企业投资项目核准的前置性条件。因此，在重大项目可行性研究报告编制时，项目的社会稳定风险评估已经完成，有关社会稳定风险的分析内容可直接引用项目所在地地方政府出具的社会稳定风险评估报告及审核意见中的结论，无需重复。

在项目前期论证中，社会稳定风险评估有特定的要求。一是社会稳定风险评估分析的对象是受项目影响的群体，是人而不是物，在分析中需要注意人的行为和意识的多样性、复杂性和不确定性。二是要准确把握项目影响到人、人做出反应并提出利益诉求、若合理的利益诉求不能得到满足将导致风险、风险发生将影响项目的基本分析逻辑链条，系统梳理社会稳定风险形成的前因后果，并提出风险防范和化解措施。三是在可行性研究报告中应当引用项目所在地地方政府出具的社会稳定风险评估报告的结论性意见，而不能引用项目单位完成的社会稳定风险分析篇章的结论。四是不宜片面追求用量化指标判定社会稳定风险等级，因为在现行政策中没有强制要求使用量化指标的规定，实践中也不可能把人的行为和意识进行量化处理，更加合理的是通过逻辑关系的梳理以及变化规律的分析对风险进行预判，用防范和化解风险的经济成本和政治代价判断风险等级。

所谓“邻避”问题的概念来自国外，基本涵义是因项目具有明显的负面影响，因此项目附近的人们总是反对项目建在自己生活、工作的区域内。由“邻避”问题导致的影响范围往往更为广泛，涉及更多的群体。如垃圾焚烧项目，不仅项目选址周边的受影响群体会有意见，对空气污染、有毒气体（如二噁英）随风飘散的担忧将导致更加广泛的区域内更多的群体对项目提出反对意见，或者提出更多的利益诉求。在此情况下，风险防范和化解的范围自然必须进一步扩大，覆盖更大区域和更多受影响群体。同时，范围的扩大和受影响群体的增多，带来了风险防范和化解措施的更多、更高要求，即综合性风险防范和化解措施的要求。

第三节“风险应急预案”的基本要求是“对于拟建项目可能发生的风险，研究制定重大风险应急预案，明确应急处置及应急演练要求等”。与前一节的要求是提出风险防范和化解措施不同，此节的重点是应急和处置，即在风险爆发的情况下，采用预定措施，尽快控制和化解风险。风险应急预案，应当确定控制风险的具体措施、方法和手段，并且落实到具体的责任主体身上。责任主体包括项目单位和政府各相关部门。

编写大纲的第十章是“研究结论及建议”，包括“主要研究结论”和“问题与建议”两个部分。

“主要研究结论”的基本要求是“从建设必要性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响可持续性、风险可控性等维度分别简述项目可行性研究结论，评价项目在经济、社会、环境等各方面效果和风险，提出项目是否可行的研究结论”。此部分的核心任务是系统梳理可行性研究报告第二章到第九章的结论性意见，对项目在技术、财务、经济、环境、资源、能源以及社会等各方面是否具备可行性进行汇总分析，得出项目是否可行的综合性意见。实际工作中，可行性研究的总负责人要注意防范因报告编制过程中各专业分组人员知识和能力不同带来的分析结论的差异，保证各方面可行性结论的可信度。

“问题与建议”的基本要求是“针对项目需要重点关注和进一步研究解决的问题，提出相关建议”。此部分的内容，应当注意从“锦上添花”的角度展开，不能提出否定性的问题与建议。所提出的问题及相关建议，应当是问题的解决可以进一步提高项目的可行性水平，促使项目取得更好的效果。

编写大纲的第十一章是“附表、附图和附件”，基本要求是“根据项目实际情况和相关规范要求，研究确定并附具可行性研究报告必要的附表、附图和附件等”。此章的作用，是通过附表、附图和附件的提供，为整个可行性研究报告的分析内容和相关结论提供佐证。附表主要包括工程量清单、设备清单、报价清单、财务报表等，其中财务报表必须符合《建设项目经济评价方法与参数》的规范要求。附图主要包括地理位置、规划选址、工程布局、设备布局、工艺流程、财务敏感性分析等。附件主要包括可行性研究报告所需的前置性条件的批复文件、项目投入产出的保障性条件、项目融资方案的佐证材料等，如项目建议书、规划选址、用地用海、环境影响评价、社会稳定风险评估审核、移民安置规划审核、航道通航条件影响评价等各方面的批复文件，项目所需原材料供应、技术来源、产品或服务销售等得到落实的证明材料，以及资金来源可靠性的证明材料等。