中东“大走廊”：伊拉克的“发展之路”计划

伊拉克“发展之路”计划（Development Road）是一项于2023年5月由伊拉克政府提出，并在2024年4月22日由伊拉克、土耳其、卡塔尔和阿联酋四国签署的重要区域合作倡议。该计划的核心目标是投资170亿美元，打造一条从伊拉克最南端的法奥港（al-Faw）出发，连接波斯湾与土耳其、并最终连通欧亚大陆的经济走廊。预计到2028年第一期工程完工时，“发展之路”铁路的年货运能力将达到350万个集装箱和2200万吨散货，年收益预计为40亿美元，并促进中东地区国际贸易年均增长10%～15%。从表面上看，“发展之路”计划只是一个具体的经济走廊计划，但其深层次反映的，是伊拉克作为中东“大走廊”的战略重要地位，以及近年来将中东打造为区域间互联互通门户的发展新趋势。

百年“走廊”构想：中东“大走廊”的战略地位

伊拉克“发展之路”计划由南向北的联通思路，在伊拉克现代历史上并非首次提出。伊拉克位于亚欧大陆的交汇处，自古以来就是连接东西方文明的重要枢纽，控制着通往地中海、波斯湾、伊朗与“肥沃新月地带”的多条关键通道。从古代丝绸之路的驿站、底格里斯与幼发拉底河孕育的贸易网络，到奥斯曼帝国时期的交通要道，伊拉克长期承担着陆路贸易中心的角色。

近现代以来，其地缘优势屡次吸引地区内外势力以交通走廊形式加以利用。早在19世纪末～20世纪初，德意志帝国就曾欲图修建巴格达铁路（Baghdad Railway），试图打通从柏林至波斯湾的战略通道，挑战英法主导的海上航线；尽管工程因一战爆发未竟全功，却首次确立了伊拉克在全球陆路交通网络中的枢纽地位。20世纪50年代，伊拉克已建有两座国际火车站，可达伦敦与巴黎。甚至据记载，1950年代已有类似于当代“发展之路”规划的多国走廊设想，可见其构想历史之悠久。

然而，多数过往项目因地区动荡、政权更迭或缺乏外部融资而夭折。1989年，萨达姆·侯赛因发起阿拉伯合作委员会（ACC），试图拉动埃及、约旦和北也门，组建以伊拉克为核心的阿拉伯经济集团，以对冲1981年海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）的成立，但1990年8月伊拉克入侵科威特后，ACC迅速瓦解。2009年至2010年，马利基政府提出伊拉克—叙利亚—土耳其铁路走廊（Iraq–Syria–Turkey Railway Corridor），但在战后重建资金与安全局势困境下搁浅。2021年卡迪米政府推出“新黎凡特计划”，尝试构建伊拉克、约旦与埃及三方的区域经济轴线，对接美国主导的地区秩序，却因相关国家出资意愿不足而停滞。

尽管这些项目最终因政治博弈、资金问题等原因未能实现，但它们足以证明伊拉克在地区地缘战略中的重要地位。从历史维度看，“发展之路”计划的提出并非偶然，而是伊拉克地理枢纽地位在当下时期的必然体现。该计划的问世既源于其深厚的历史渊源，更是由伊拉克国内局势趋稳、地区合作需求上升以及国际格局变革等多重现实因素共同推动的结果。

国内刚需、地区竞争与大国互联三重驱动

“发展之路”项目的提出，既是伊拉克政府推动国家经济转型的重要战略，也是国内各派系在当前政治经济格局下的现实需求所致。尽管伊拉克国内政治派系众多、立场分歧明显，但在此项目上并未形成明确反对意见，原因在于各方均需要寻求经济发展路径以应对自身困境并增强政治影响力。伊拉克油气收入约占国家财政收入的93%，属于单一依赖石油资源的地租经济，转型关键在于打破石油依赖、创造新财源并扩大就业和私营部门投资。“发展之路”项目为此提供了契机，且迎合了国内不同政治力量的利益。在“什叶派、逊尼派、库尔德人”三大阵营中，尽管部分什叶派力量与伊朗保持紧密联系，但伊朗受制裁困境使其无法为伊拉克提供有效经济方案。“发展之路”虽不符合伊朗及其盟友的战略构想，却有助于缓解政治压力，成为什叶派的最大公约数。该项目选择远离伊朗长期部署的“什叶派新月”地带，并以法奥港与伊朗波斯湾港口形成竞争，有意对冲伊朗地区战略的消极影响；同时对接土耳其、卡塔尔等逊尼派国家，有助于淡化伊拉克逊尼派少数派地位，因此获得该派支持。

在全球背景下，俄乌冲突爆发导致全球能源格局剧变。作为重要能源出口国的俄罗斯受西方制裁，冲击全球能源供应链，国际能源价格大幅上涨。欧洲作为俄能源主要进口地，受影响尤为显著，转而寻求从中东进口能源，欧亚互联互通需求因此增加。伊拉克联通欧洲的政策选项有限，无非经土耳其、叙利亚或伊朗三条路径。叙利亚、伊朗长期受制裁且安全风险高，东西向走廊可行性低；土耳其作为横跨欧亚的枢纽国家，其战略地位在此构想中尤为关键。对土耳其来说，在与西方利益分歧扩大背景下，参与“发展之路”符合其战略自主导向，且有助于确立地区领导地位、提升全球影响力。其与亚洲联通路线选择不多，除了向东通过安纳托利亚高原与伊朗、亚美尼亚、格鲁吉亚等国形成陆上通道外，向东南过境伊拉克成为重要战略要道。

从安全维度看，近年来俄乌冲突叠加新一轮巴以冲突及红海危机，使国际社会意识到寻找亚欧贸易运输替代路线的重要性。“发展之路”计划在此动荡局势中的必要性愈发显著。中东地区凭借连接东西、贯通三洲的地缘优势和丰富油气储备，近年催生多个走廊计划。除“发展之路”外，北部有俄罗斯、伊朗和印度签署的“国际南北运输走廊”（“南北走廊”），南部有美国主导的“印度—中东—欧洲经济走廊”（IMEC）。前者南起印度孟买，经伊朗连接至俄罗斯圣彼得堡对接欧洲；后者始于印度，经阿联酋、沙特、约旦抵达以色列，经海法港进入地中海终至欧洲。然而俄乌冲突加剧欧俄紧张，欧洲选择圣彼得堡作为印度贸易走廊终点的可能性大降；新一轮巴以冲突引发红海危机、黎以冲突等，使地区格局迅速转变，“南北走廊”和“IMEC”风险凸显。

在阿联酋与卡塔尔看来，海湾国家竞争格局加剧，沙特近年将经济投资和基建重心向红海转移，削弱波斯湾地区经济核心地位。支持“发展之路”符合两国战略利益，有助于应对区域经济重心转移的挑战。伊拉克寻求与两国合作，一方面亟需弥补基建与投资短板，阿联酋在杰贝阿里港、卡塔尔在多哈港和哈马德港的运营经验可提升法奥港效率；另一方面在叙利亚通道受阻、伊朗受制裁背景下，与这两个相对中立且与欧美关系密切的海湾国家合作，能降低伊拉克地缘政治和合规风险。

由法奥港到北部通道：项目规划与实施进展

“发展之路”计划分三期建设，预计于2028年、2033年和2050年逐步完成。项目目前处于第一阶段，主要包括修复法奥港至舒艾巴港（Al-Shuaiba）的既有交通线、修建新铁路，以及建设拜伊吉港（Baiji）到费什-哈布尔（Faysh Khabur）的铁路段。因南部和中部省份土地征用问题尚未完全解决，项目仍处于设计阶段，未进入实际施工。线路总体走向已明确，包括一条1190公里公路和一条双线铁路，南起巴士拉省法奥港，经十个省份，北至伊拉克-土耳其边境的费什-哈布尔，最终接入土耳其交通网并经梅尔辛港（Mersin）连通地中海。

项目中仅有法奥港的建设工作已正式启动。该港口位于霍尔阿卜杜拉水道（Khor Abdallah Channel），靠近阿拉伯河（Shatt Al Arab）河口，占地54平方公里。2021年，卡迪米政府与韩国大宇建设公司（Daewoo E&C）签署一份价值26.25亿美元的合同，计划在法奥港建设五个基础设施项目，目标2025年完工。

目前，大法奥港项目的第一期工程已基本完工并投入运营，包括五个码头（目前已全部完工）、一条连接法奥港和乌姆盖斯尔港（Umm Qasr）的62公里长的公路、一条2.4公里的水下隧道、一条船舶运河，以及一个集装箱堆场。预计法奥港项目全面竣工后，该港口将拥有100个泊位，年吞吐量达750万标准箱，可取代拥有67个泊位的迪拜杰贝阿里港，成为中东最大的集装箱港口。整个项目预计于2038年全面竣工，届时港口本身可为伊拉克创造约40亿美元的经济收益。港口的运营采用“国际咨询+本土化运营”模式，由伊拉克港口总公司（GCPI）与美国科技工程公司KBR公司合作，后者提供5年期技术咨询（4600万美元合同），协助制定港口运营方案，同时重点培训本地管理人员。

法奥港的主要货运来源为中国和印度，然而，若未能实现与欧洲的有效联通，该港口将难以充分发挥其经济价值。正如伊拉克《2024年～2028年国家发展计划》提到，该国交通运输业面临的问题包括“连接港口的运输线路和铁路薄弱，无法在伊拉克各省间往返运输货物”，且存在卡车拥堵现象。

为促进经济发展并提供新的就业机会，避免为现有城市造成压力，项目在站点安排上倾向于在城市外修建道路，推动建立以工业城市为主的新城市。然而，这样的线路规划遭到北部库尔德地区的反对。一方面，尽管线路从南到北辐射伊拉克多个省份，但绝大部分都位于南部中央政府的控制区内，仅有11公里经过北部库尔德地区。在到达摩苏尔后，线路并没有持续向北穿行库区，而是向西北方向绕行，依次经过塔尔阿法尔（Tal Afar）、拉比亚（Rabiah），最后由费什-哈布尔口岸进入土耳其。这需要沿叙利亚与伊拉克边境延伸，穿越以沙漠地貌为主的区域，总里程为52公里，导致其经济效益显著降低，安全风险亦随之增加。

在库区政府看来，这样的规划将生活在该地区的库尔德人及其他族裔排除在外，使他们无法公平地从项目中受益。库区政府提出了另一种版本的“发展之路”北线规划，即摩苏尔后，向北穿越至底格里斯河东岸，随后向正北方向经泰勒凯夫（Tall Kayf）、泰勒埃斯科夫（Telskuf）、哈塔雷（Khatarre）、艾勒高什（Alqosh），然后向西北方向至杜米兹（Dumiz）、西梅莱（Sumel）、巴特尔（Batel）、凯尔克（Kilke）、迪尔本（Derabun），再向东北方向经阿卜迪拉什（Avdi Ras），最后由卡拉瓦（Qarawla）连接土耳其的奥瓦科伊（Ovaköy）。这条路线在安全性及成本控制方面具有显著优势，且里程较原方案缩短了32公里。库区认为，中央政府在规划线路时，更多体现出政治意愿，采取对抗性策略，即便需承担更高的经济代价，仍有意避开库区，使其无法从项目中获益。

在融资方面，尽管四国签署了协议，但此后土耳其、卡塔尔、阿联酋均并未签署实际的对伊投资方案。目前，项目第一阶段已经开启，据披露将由伊拉克预算资助。

对于卡、阿来讲，尽管两国在战略上出于对冲风险的考虑而支持该项目，但鉴于其不确定性和风险，双方尚未做出实质性的投资承诺。土耳其预计不会直接资助伊拉克的基础设施建设，而是借合作之机，战略性投资于本国交通网络的升级。目前，土耳其已宣布将投入199亿美元用于建设连接伊拉克的铁路和公路，其中179亿用于铁路、20亿用于高速公路。这一投资行为明确体现出其以合作为契机推动自身发展的战略导向，同时也反映出各方对“发展之路”协议理解上存在的差异，值得深入探讨。

挑战与前景：风险制约下的发展路径选择

伊拉克“发展之路”计划虽然具备显著的地缘战略价值和资源禀赋优势，并在国内各政治力量间形成初步共识，但其推进过程仍然面临多重结构性挑战。这些挑战既来自伊拉克国内治理体系的深层问题，也源于地区间日益激烈的战略竞争，更需要从发展路径选择的视角审视其未来可行性。

从内部治理层面来看，腐败问题与行政低效已成为制约项目推进的制度性阻碍。伊拉克长期存在的贪腐现象不仅侵蚀公共资源，更直接干扰项目招标与执行的公正性。法奥港项目招标过程中，韩国大宇公司虽报价高于中国方案却最终中标，其后因政治派系倾向中国“一带一路”倡议而遭遇阻挠，这一典型案例反映出决策过程往往受非经济因素主导。更值得关注的是，项目可行性研究由缺乏大型基建经验的PEG公司承包，且未经过公开竞标程序，进一步暴露了暗箱操作的风险。行政低效则体现在规划能力不足与协调机制缺失等方面，政府未对走廊沿线货物流量、运输成本及市场需求进行系统评估，导致规划缺乏数据支撑。中央与地方政府间权责不清，技术标准不统一，甚至出现采购过时卸货设备而非智能港口所需的现代技术方案，这些现象都凸显出专业能力与前瞻性管理的严重欠缺。

在决策机制方面，“发展之路”的推进呈现出明显的“政治优先于发展”的特征。与沙特、土耳其等国的国家资本主义模式类似，伊拉克将大型基建项目赋予政治象征意义，旨在通过宏大叙事争取民众支持与选举利益，而非基于严谨的经济可行性分析。这表面上是通过交通走廊来刺激经济增长、提升国家地位，但实际上，这类战略更可能服务于短期政治收益（如选票）而非长远的经济理性。但问题在于，其可能忽视了对本地经济结构、财政可持续性以及地方参与程度和意愿的深入评估，从而带来资源配置效率低下、债务风险加剧等中长期问题。

地区层面的同质化竞争同样构成重大挑战。“发展之路”面临区域内多条走廊计划的激烈竞争，其比较优势在动态博弈中不断受到挑战。科威特大穆巴拉克港、伊朗恰巴哈尔港等项目均旨在争夺欧亚通道主导权，形成同质化竞争格局。此外，传统航运路径如苏伊士运河仍具备成本与效率优势，陆路运输需克服边境管理、基础设施标准化及运营成本高等难题，难以在短期内替代海运主导地位。地区大国态度亦存不确定性，伊朗虽可能从中间接受益，但其波斯湾港口战略与“发展之路”存在潜在竞争关系；土耳其、卡塔尔等国的支持虽提供外部助力，但其地缘利益偏好可能随国际局势变化而调整。

尽管面临诸多挑战，“发展之路”仍具备转化为现实机遇的潜力，其成败取决于三重核心变量的互动。政治连续性方面，2025年大选后若现任政府连任，政策连贯性将得到保障；若政府更迭，则需依靠跨派系共识与制度性承诺确保项目不被搁置。治理改革层面，需要建立独立监管机制、引入国际标准招标流程、强化地方政府协同能力，提升项目透明性与执行效率。区域协调战略上，应通过“竞合”而非“零和”思维，与科威特、伊朗等国探索共建共享模式，以减少恶性竞争，放大区域整体效益。

即便该项目最终未能完全实现，其设想本身仍有可能成为未来伊拉克国家发展路径的重要模板。在地区局势长期紧张、诸多政治议题呈周期性波动的背景下，南北向的战略性布局思路或将成为伊拉克对外开放与区域接轨的持续路径。换言之，无论该项目是否最终实现，类似构想极有可能在未来不同的政治条件下以新的形式被重新提出，成为伊拉克国家建构与经济发展中不断回归的议题核心。

总之，“发展之路”愿景能否落地，有赖于伊拉克国内外各方积极因素的有效组合。当具备强有力的领导型政府配合以及国内各股政治力量的支持，伴之与相对缓和的地区地缘政治环境，使外部压力较小时，不仅能够克服政府更迭带来的政策连续性挑战，确保重大项目的持续推进，还能有效应对外部干预风险，维护国家政治安全与社会稳定，从而为项目的顺利实施创造有利条件。