东南亚国际次区域经济合作的思路研究

百年未有之大变局下，世界经济正在从全球化向区域化、近岸化演变，区域经济合作呈现出多层次、细分化态势。东盟因其世界第五大经济体和近年来全球经济增长较稳定的地区之一，已成为推动区域合作的重要动力。中国西南地区与东盟部分国家地缘相近、人缘相亲、文缘相通，在开展区域合作方面具有先天优势。随着“一带一路”倡议和RCEP框架的深入实施，中国与东盟“10+1”合作机制在贸易自由化、投资便利化、基础设施互联互通及人文交流等方面积累了丰富经验，为深化东南亚国际次区域合作提供了重要借鉴。然而，在合作参与各方发展理念不同、经济发展水平不同、社会文化差异较大等因素共同作用下，中国与东盟“10+1”合作机制不能满足高水平区域合作的需求，仍需针对性更强、更为灵活多样的次区域合作机制作为补充。本文在梳理部分相关区域、次区域合作机制的现状与问题基础上，提出针对性对策建议，为西南地区以更高水平参与面向东南亚的国际次区域经济合作提供参考。

东盟的建立与对外合作概况  

东南亚国家联盟（简称“东盟”，ASEAN）是东南亚地区核心区域合作组织之一，于1967年8月8日成立，现有成员包括文莱、柬埔寨、东帝汶（2025年10月26日正式加入）、印度尼西亚、老挝、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、缅甸和越南11国，面积约450万平方公里，人口约6.77亿。其成立宗旨是秉持平等与合作精神，共同推动本地区经济增长、社会进步与文化发展，为建设一个和平、繁荣的东南亚共同体奠定基础，并促进区域和平与稳定。

自成立以来，东盟经济实力和国际影响力持续增强，一体化与对外合作稳步推进。在共同体建设方面，东盟致力于缩小区域发展差距，推进可持续发展议程，强化政治安全、经济、社会文化等多方面的互联互通。在对外合作方面，东盟先后与中国（2002年）、日本（2003年）、印度（2003年）、韩国（2005年）、澳大利亚和新西兰（2009年）、中国香港（2017年）签署全面经济合作框架协议谈判并陆续实施。当前，东盟拥有中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、美国、俄罗斯、加拿大、欧盟及英国等11个对话伙伴，显著促进了东盟与各方的政治交流、文化交流、经济交流等。然而，东盟发展仍面临诸多挑战，包括成员国经济发展水平差距大、贫富分化明显、地缘政治局势复杂、贸易格局波动、技术变革冲击、气候变化及人口结构转型等问题。

自2009年起，中国连续15年保持东盟第一大贸易伙伴地位，除了经济互补外，与中国-东盟“10+1”合作机制的持续深化密不可分。中国早在1991年就成为了东盟的对话伙伴国，1997年双方正式建立中国—东盟“10+1”合作机制。此后，双方合作不断深化，逐步形成涵盖政治、经济、人文等领域的多层次合作体系。“10+1”机制确立了系统化的对话与合作平台，在推动贸易自由化、投资便利化、基础设施互联互通与人文交流等方面发挥了关键作用（见表1）。该机制的实施不仅拓宽并深化了中国与东盟的经贸往来，通过经贸往来缓解了东盟存在的部分问题，也为中国与东南亚国家进一步开展更多层次、更为细分的国际次区域合作提供了实践基础和方向启示。从中国与东盟“10+1”合作来看，以交通互联互通为先导，通过交通的联通改善区域之间的通行条件，提高货物的通行能力、降低通行成本和损耗是开展经贸合作的基础条件。在此基础上，通过各类贸易自由化、投资便利化协定为经贸合作的开展提供软环境支持，并同步开展人文交流增进双边互信。此外，根据不同国家地区的情况循序渐进，开展侧重点不同的经贸合作，也是中国与东盟经贸合作的重要经验。

东南亚国际次区域合作的范围界定与经济现状  

国际次区域经济合作(Sub-Regional Economic Cooperation)也叫跨境次区域合作或成长三角，是指国土相邻的若干国家在相互毗邻的边疆地区所开展的各种经济合作以及由此形成的跨国经济网络。考虑到中国与东盟对华接壤国家的次区域合作机制已有大湄公河次区域合作机制、澜沧江-湄公河合作机制等，这些次区域合作机制已经形成了对大湄公河次区域国家（柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南）的全覆盖，但与中南半岛国家（地区）之间尚无较为完善的多边次区域合作机制，因此，本文将中国与东南亚次区域合作机制中“东南亚次区域”界定为与中国西南地区接壤的中南半岛国家及地区，包括柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南、新加坡和马来西亚西部地区（见图1），其中马来西亚西部以占全国40%的土地聚集着全国约80%的人口，贡献了全国80%以上的GDP，是马来西亚的经济和人口集聚区域。中南半岛次区域面积为206.5万平方公里，截止2024年末人口约2.45亿人，其中老挝、缅甸、越南与中国西南地区的广西、云南接壤。该次区域土地资源和农业资源丰富、劳动力结构年轻、能源矿产资源开发潜力较大，是全球发展速度最快的区域之一。中南半岛次区域各国国情多样、经济发展差异较大，老挝、柬埔寨、缅甸位列全世界最不发达国家行列，仍以资源为主要驱动力，柬埔寨近年来纺织业、制鞋业等劳动密集型产业发展较迅速；马来西亚和泰国发展较早，中高端制造业发展基础较为扎实，服务业发达；越南是近年来全球发展最快的国家之一，劳动密集型产业发展迅猛，承接了大量来自中国的产业转移；新加坡是全球最发达的国家之一，生产性服务业和高端制造业发达。

2024年，中国与中南半岛次区域各国在贸易、投资、基础设施建设及旅游等领域往来频繁，经贸规模持续扩大（见表2）。中南半岛既是中国面向东盟的重要桥梁，也是“一带一路”陆海联通的关键节点，对推进区域经济一体化和构建周边命运共同体具有深远意义。

中国西南地区概况及与中南半岛国家合作概况  

本文将东南亚次区域合作机制中国参与的地区界定为我国西南地区的云南、贵州、四川、重庆以及与越南接壤并拥有北部湾出海口的广西，形成“五省（区市）”协同联动格局。五省区土地面积约137.63万平方公里，占全国14.29%；2024年常住人口约2.51亿，占全国17.81%；地区生产总值17.97万亿元，占全国13.32%。区域自然禀赋优越，拥有丰富的风能、光能和水能资源，有色金属集中分布、储量可观；农业基础稳固，粮食和经济作物产量突出；基础设施持续完善。其中，广西北部湾港口群为西南地区提供了最便捷的出海通道，云南是实现与东南亚陆路联通的关键枢纽。该区域既是国家清洁能源与战略资源重要基地，也是面向东南亚开放的前沿门户，与中南半岛有比较坚实的合作基础（见表3）。

西南地区与中南半岛国家已有的合作成效  

我国西南地区在能源、农业及基础设施等多个领域与中南半岛地区形成了较好的合作基础。近年来，中国西南地区与中南半岛地区的合作已经取得以下成效：

（一）多元次区域合作机制并行，合作领域不断拓展
中国与东南亚国家陆续建立了多层次、多领域的次区域合作机制。这些机制涵盖经济、贸易、交通、能源、水资源、文化与民生等多个领域，形成了以中国西南为支点、辐射东南亚的开放次区域合作格局（见表4）。

（二）综合合作成效显著，重点领域突破
西南地区与中南半岛国家合作成效显著，呈现贸易稳增、互联互通提速、产业协作深化的良好态势。贸易合作方面，2023年西南地区与中南半岛地区贸易总额达8900亿元，占全国对该地区贸易额的18.2%。重庆的汽摩配件、电子产品大量销往中南半岛市场，四川对越南电子元件出口年均增速达15%。基础设施建设方面，截止2025年10月，中老铁路运送跨境旅游破60万人次，昆明至曼谷货运成本降低40%；云南“七出省五出境”路网基本成型，瑞丽、磨憨等口岸通关效率提升30%；广西北部湾港口群至东盟航线增至51条，2024年集装箱吞吐量突破600万标箱。产业合作方面，沿中老铁路布局“川渝研发—云南制造—次区域组装”产业园区12个，贵州算力基地为东南亚企业提供云服务支持，区域协同创新与产业集群效应初步显现。

（三）核心节点城市引领作用凸显
昆明作为面向东南亚的交通枢纽与贸易中心，2023年跨境电商交易额突破300亿元，航空航线已覆盖所有首都城市；重庆作为西部陆海新通道的起点，对东盟汽车出口量占全国22%，中欧班列（渝新欧）与中老铁路形成初步对接，将东盟与欧盟通过铁路相连；南宁作为西部陆海新通道的核心节点，成为四川、重庆实现“陆海联通”的重要枢纽，并依托中国—东盟博览会平台，年均促成合作项目投资额超过1000亿元，区域引领与辐射带动效应持续增强。

我国西南地区在与中南半岛国家经济合作中存在的问题  

尽管我国西南地区与中南半岛地区的合作已取得显著成效，但在国内省际协作、国际合作方面仍存在诸多制约因素。从国内来看，西南地区各省区市在产业分工、资源配置、基础设施互联互通及政策协同方面仍存在一定壁垒，部分产业结构趋同、竞争重叠，跨区域协作机制尚不完善，开放平台和通道体系缺乏整体统筹，导致区域协同效应不足、对外竞争力分散。从国际次区域合作来看，存在缺乏覆盖全部参与方的规范性合作机制、西南与中南半岛未形成梯度产业链等问题。

（一）国内各省区市缺乏协同机制
在产业布局上，一方面，不同省区市的优势产业未能形成互补协作，如川渝地区重点发展的汽车、电子制造业，与滇桂两地的特色产业农产品加工、有色金属冶炼产业，尚未建立有效跨区域协作链路，两类产业间的资源共享、链条延伸几乎空白；另一方面，不同省区市间还存在产业结构趋同的同质化竞争，如云南、广西，二者均以热带农产品初加工为重点领域，未能结合各自资源禀赋构建差异化分工格局。在政策与平台建设上，各省区市的对外开放政策与开放平台缺乏顶层统筹，部分地区甚至存在“政策壁垒”，既增加了企业跨区域经营成本，也降低了西南次区域作为整体对接中南半岛市场的竞争力。

（二）缺乏覆盖全成员的规范性合作机制
当前两大区域尚未形成覆盖全部成员的规范性合作机制，现有合作多依赖局部协议、项目化对接或倡议性引导，缺乏统一的权责界定、常态化决策与矛盾协调规则。作为核心合作载体的中国—中南半岛经济走廊，本质仍属非制度化平台，既无明确的成员准入与退出机制，也无约束性的利益协调条款，无法承担全区域统筹功能，这不仅导致跨区域基础设施建设、产业联动等重大项目推进效率低下，还衍生出一系列配套问题，如企业在次区域建设的部分水电站因未开展充分环评引发当地生态争议，西南绿电认证标准与泰国、越南低碳产品认证体系未互认，制约了绿电跨境交易与绿色产业合作的深化。

（三）跨境通道“通而不畅”问题突出
从硬件衔接来看，中缅铁路木姐段因政局波动与征地争议尚未贯通，仰光港智能化改造滞后，昆明至仰光货运时效比预期延长；中越通道铁路轨距不统一，货物需在边境换装，成本增加20%～30%。从配套运营来看，西南核心枢纽（昆明国际陆港、重庆果园港、广西北部湾港）与边境口岸（瑞丽、磨憨）缺乏高效衔接，如昆明至磨憨冷链专线尚未全覆盖，导致泰国罗勇府生鲜产品经中老铁路运抵西南后，腐损率仍达15%，远超5%的理想值。从境外节点支撑来看，老挝万象物流园、泰国东北部陆港等设施存在基础设施薄弱、仓储容量不足等问题，无法承接西南产业延伸需求。

（四）内外尚未形成有效的产业联动
从产业链协同来看，西南地区在装备制造、电子信息、农产品精深加工等领域的产业优势，与中南半岛国家对基础设施建设、劳动力密集型产业升级的核心需求未能实现精准匹配；而中南半岛国家丰富的矿产资源、热带农产品等资源禀赋，也未与西南次区域成熟的加工产能、广阔的国内消费市场形成深度融合。这种优势与需求脱节直接导致产业链断裂，典型表现为西南地区虽持续向泰国出口铝土矿、向越南出口电子元件，却未在当地布局配套的组装、加工环节，无法形成上中下游完整链条，最终使合作局限于原材料输出和成品进口的单一模式。从资源配置来看，双方还存在显著的要素错配问题，如西南地区拥有充足的绿电资源，但高耗能产业仍大量依赖传统火电，绿色能源的经济价值未充分释放；另外中南半岛8亿常住人口中适龄劳动力占比高达60%，劳动力供给充足，而西南地区部分制造业、服务业却面临超10万人的缺工缺口，劳动力要素的跨区域流动与利用效率严重不足，进一步制约了合作效能的释放。

（五）信息不对称情况普遍存在
在民众认知层面，西南地区与中南半岛国家的民众对彼此的文化习俗、市场环境、社会需求缺乏系统性认知，易引发跨文化合作中的误解与冲突，也限制了民间交流对经济合作的支撑作用。在区域信息层面，双方的经济政策、产业规划、市场动态等关键信息尚未形成统一的共享平台，如中南半岛国家的投资政策、西南各省区市的开放举措难以通过高效渠道传递至对方合作主体，导致区域治理中的信息滞后。在企业对接层面，企业对对方的法律体系、市场规则、供应链风险等信息获取成本较高，如西南企业对中南半岛国家的劳工法规、环保标准认知不足，中南半岛企业对中国的税收政策、市场准入要求缺乏了解，这一现状制约了企业合作规模的扩张与合作深度的拓展。

加强东南亚国际次区域经济合作的对策建议  

在推进中国西南地区与中南半岛国家经济合作的过程中，应充分借鉴并提升中国—东盟“10+1”经验，结合西南地区的区位与产业优势，构建东南亚国际次区域经济合作区，推动合作向更高层次、更广领域拓展。

（一）促进国内省区市协同机制构建
系统梳理各省区市优势产业清单。聚焦川渝汽车、电子制造业与滇桂农产品加工、有色金属冶炼等核心领域，搭建贯通上下游的跨区域产业协作网络。针对云南、广西热带农产品初加工产业同质化发展困境，通过区域协作平台强化顶层设计，引导云南依托生物多样性资源，广西发挥沿边临港区位条件，制定差异化产业发展规划。

搭建西南省区市开放政策协同平台。建立常态化政策沟通机制，定期组织联席会议，全面梳理各省区市对外开放政策中的制度性障碍，推动政策衔接与标准统一，切实降低企业跨区域经营成本。依托现有区域协作机制，整合西南地区自贸试验区、经济技术开发区等开放平台资源，精准对接中南半岛市场需求，提升整体竞争优势。

（二）强化基础设施与制度协同
跨通道基础设施协同优化。建立跨境基建多边协商机制，协调解决路段贯通（如中缅铁路木姐段）中的政局、征地问题。引入第三方资本（如国际金融机构、跨国企业）参与投资，分摊建设与运营风险。推进基础设施技术标准适配，针对铁路、公路等不同标准，开展局部试点改造，逐步实现区域标准衔接。升级枢纽智能化水平，在西南与中南半岛次区域核心枢纽（陆港、港口）配置智能装卸、冷链仓储设施，提升联运效率。

构建跨区域制度协同机制。建立制度化的中国西南次区域与中南半岛国际次区域合作机制，采取领导人峰会、高官会等方式定期会晤，设立相应的工作组定期协商通道建设、贸易壁垒破解、利益分配等核心议题，下设秘书处负责日常沟通。推动规则对接与互认，重点协调非关税壁垒，如农产品检验检疫、知识产权审查。简化通关环节，推动RCEP等区域贸易协定的落地实施。建立第三方评估机制，由各国的高校、智库等组成评估机构，从经济、社会、生态维度对合作项目进行常态化评估，优化资源配置。

（三）优化要素流动与金融支撑
要素共享平台整合升级。完善跨境物流信息平台功能，扩大覆盖范围至更多次区域国家与企业，实现报关、退税、物流追踪全流程线上化。强化人才共享机制，扩大职业技能实训规模，建立跨境人才数据库，推动技能证书互认，促进劳动力有序流动。推动科技资源开放共享，建立我国西南地区与中南半岛次区域科技合作专项，支持联合科研、技术转移，降低研发成本。

促进跨境金融服务创新。设立跨境人民币结算中心，对接双边主流银行，提供清算、账户开立、汇率避险一站式服务，简化企业开户流程。推广跨境供应链金融产品，以示范项目为探索，由西南地区企业为中南半岛国家配套企业提供担保，降低中小企业融资门槛。建立跨境金融风险补偿机制，联合国际金融机构设立风险补偿池，对高风险地区的合作项目给予一定比例风险补偿，提升金融机构参与意愿。

（四）强化风险防控与中小企业扶持
全链条风险防控体系构建。组建跨境风险监测中心，整合双边央行、海关、气象、智库数据，建立风险数据库，定期发布风险报告。开发多元化风险对冲工具，推广“人民币+本地货币”双币种结算，降低汇率风险；鼓励保险机构开发专项保险产品，覆盖政治、商业风险。建立风险应急响应机制，针对突发风险，如政局变动、自然灾害，协调双边政府与企业制定应急预案，减少损失。

扶持中小企业跨境合作。设立中小企业跨境合作专项补贴，对中小企业赴中南半岛国家投资、出口给予资金支持，如厂房建设补贴、物流补贴。搭建中小企业跨境对接平台，整合企业需求与项目资源，线上提供信息查询，线下举办对接会，降低企业合作成本。引入第三方专业服务，为中小企业提供跨境合规、税务、法律咨询服务，帮助企业规避合作风险。

（五）推动民生协同与数字经济融合
深化民生领域协同。扩大跨境医疗合作范围，在更多边境地区建设区域医疗中心，将区域医疗中心建设与重庆、四川医护人员对口支持相结合，为周边国家地区提供优质医疗服务，推动医保跨境结算覆盖更多人群。深化跨境教育合作，增加联合培养专业与招生规模，推动职业技能证书互认。丰富文化交流形式，除博览会、旅游专线外，开展文化创意产品联合开发、民间艺术交流等活动，增强民心相通。

促进数字经济跨区域融合。发挥清洁能源支持算力优势，开展对周边国家的算力普惠。建设跨境数字物流平台，整合双边物流数据，实现订单在线下单、货物轨迹追踪、通关线上办理。推动跨境电商协同发展，建立商品溯源、标准互认、退货协同机制，在次区域布局海外仓，提升电商配送效率。探索数字技术合作，如联合开发跨境数字支付、智慧物流系统，推动数字技术在农业、医疗等领域的应用，培育合作新场景。