中亚国际次区域合作的基本思路

中亚地区作为欧亚大陆的关键战略枢纽，能源资源富集，地理位置独特，既是“丝绸之路经济带”建设的核心区域，也在全球地缘政治与经济格局中占据日益重要的地位。近年来，中国与中亚五国的合作机制持续完善，但整体上仍未摆脱结构相对单一、韧性不足的合作模式，难以有效应对当前复杂多变的国际贸易环境与地缘政治挑战。在此背景下，推动中国—中亚合作向更加灵活、务实和机制化的次区域合作模式转型，已成为提升区域协同与战略适应能力的必然选择。

中亚国际次区域合作范围界定与合作历程  

（一）中亚国际次区域经济合作区的范围
国际次区域合作是指在国际区域合作框架下，一个国家的一个或多个地区与相邻国家的一个或多个地区之间开展的国际合作（肖金成，2012）。与传统国际合作侧重于两国之间的宏观制度安排不同，次区域合作范围更加聚焦于边境地区的中观与微观经济互动，合作主体下移到地方政府和企业等层面，合作范围涵盖基础设施、经济、环境和安全等领域。

中亚国际次区域范围的界定，需综合考量双边城市的数量规模、产业基础与发展能级，只有达到一定的经济体量与结构完整性，才能为国际合作提供有力支撑。新疆作为与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦直接接壤的地区，坐拥17个一类口岸和12个二类口岸，地理区位独特，无疑是推进中亚次区域合作的天然前沿。然而，受限于边疆地区整体发展水平不高、产业结构相对单一、城市数量有限且规模偏小、缺乏龙头企业带动等现实因素，若仅依托新疆单一区域与中亚国家开展合作，其合作层级、领域广度与实施效果将面临显著的结构性制约。

因此，我们将中亚次区域合作范围界定为中国西北五省区（新疆、陕西、甘肃、青海、宁夏）与中亚五国（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦）。新疆与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦为中亚国际次区域合作的核心圈层；甘肃、陕西、青海、宁夏通过日趋成熟的中国－中亚交通走廊与中亚联动，作为中亚国际次区域合作的延伸圈层（如图1所示）。

（二）中国－中亚国际区域合作的历程与主要成效
自1992年中国与中亚五国建交以来，中国－中亚的国际区域合作已历时三十余年，大致可以分为以下三个阶段：

第一阶段（1992年～1999年）：苏联解体后，中国率先承认中亚五国独立并与之建交，并基本解决了边界问题。经国务院批准，新疆与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦之间开放并运行阿拉山口口岸、吐尔尕特口岸等7个一类陆路口岸，并相继建设了喀什－吐尔尕特口岸公路、乌鲁木齐－阿拉木图货运铁路，打通中国－中亚通道。1997年，中国与哈萨克斯坦签署了石油开发协议，规划中哈原油管道。同年，亚洲开发银行主导成立中亚区域经济合作机制（CAREC）。

第二阶段（2000年～2012年）：进入21世纪后，随着上海合作组织建立和我国西部大开发战略的推进，中国与中亚国家合作全面提速。2001年上海合作组织（SCO）正式成立，将中国与中亚合作从双边拓展至多边框架，并建立元首峰会、总理会议、部长级会议等常态化机制，推动安全与经济合作“双轮驱动”。2002年到2007年间，中国与中亚各国陆续签署《睦邻友好合作条约》，2005年起，中国与中亚国家陆续建立战略伙伴关系，并最终升级为全面战略伙伴关系。2012年，中国建立了首个跨境自贸区——中哈霍尔果斯国际边境合作中心。

第三阶段（2013至今）：2013年，中国提出“一带一路”重大倡议后，中亚五国纷纷同中国签署共建“一带一路”合作文件。中国与中亚的合作在能源贸易的基础上，向制造、农业、金融等多个行业延伸。2020年“中国+中亚五国”机制启动，2022年各方一致同意将机制升格至元首层级。2023年，首届中国—中亚峰会在西安顺利召开，六国签署西安宣言，确立了合作新框架。2025年，第二届中国—中亚峰会举行，六国签署永久睦邻友好合作条约，以法律形式将世代友好原则固定下来。

经过三十余年发展，中国－中亚合作已形成涵盖五大领域的丰硕成果：

一是互联互通跨越发展。中欧与中亚班列成为亚欧物流主动脉，2024年开行量分别达1.9万列和1.2万列。中吉乌铁路于2024年启动，未来将大幅缩短货运时间。能源管网输送量巨大，D线建设将进一步保障能源供应。新疆已建成26条跨境光缆，数字互联互通稳步推进。

二是经贸投资规模倍增。中国已成为中亚五国第一大贸易伙伴和主要投资来源国。双边贸易额从2013年的3120.4亿元增长至2024年的6741.5亿元，增幅达116%。其中，西北五省进出口额达3204.7亿元，贡献了近50%的贸易额（如图2所示）。中国对中亚直接投资存量超300亿美元，工程承包营业额累计600亿美元。

三是人文与安全合作夯实社会根基。通过互办文化年、教育合作、联合考古等形式，构建了全方位的人文交流格局。在安全领域，通过部长级会晤、联合演习等机制化协作，共同打击“三股势力”和跨国犯罪，有效维护了地区安全稳定。

中亚国际次区域合作的优势与面临问题  

（一）中亚国际次区域合作优势
1. 地缘区位条件优势:中国西北地区与中亚五国接壤，拥有能够连接亚欧大陆桥的广泛交通网络。西北地区已经成为中国对外贸易的一个重要的物流基地，中国各类商贸产品通过西北地区运往中亚五国，中亚进口的木材、有色金属等商品也通过西北地区运往内地。

2. 民族文化共同性:从张骞凿空到汉唐经略西域，中国西北地区与中亚五国有悠久的交往历史，文化传统与民风民俗相似，政治、经济、文化交往频繁。许多民族之间有历史亲缘关系，在语言、文化、生活习俗乃至宗教信仰等方面有许多共通之处，民间往来与贸易源远流长。

3. 贸易需求互补:中亚五国以石油、天然气、农牧业和重工业作为经济发展的主要方向，其轻工业比较落后，生产能力弱，进口结构主要是箱包、衣帽、农产品等日常消费品，我国在这方面的出口商品有着明显的质量和价格优势。而中国西北地区的铁矿、钢材、磷肥缺口大，中亚五国丰富的金属矿产资源刚好弥补了这一需求，中哈原油管道、中国—中亚天然气管道A/B/C线把土库曼斯坦、哈萨克斯坦的天然气与原油直接输向新疆、宁夏和陕西的炼化基地。

4. 政策与机制优势:在政策层面，中国提出的“一带一路”倡议与中亚国家的发展战略高度契合。双方通过一系列高层机制巩固了合作框架，包括建立全面战略伙伴关系、签署共建“一带一路”合作文件以及践行人类命运共同体理念的“三个全覆盖”。特别是2023年首届中国—中亚峰会的成功举行，将双方战略互信推上新台阶。

（二）面临的主要问题
第一，边境城市能级较低，缺乏开展国际次区域合作的支撑点。中亚地区及与之接壤的中国新疆是世界上人口密度最低的区域之一，城市间距离遥远，如新疆内部城市间距平均达1000公里，极大地增加了物流成本和经济活动的交易成本，使得“互联互通”的物理基础非常薄弱。乌鲁木齐是面向中亚的核心城市，但其综合实力与西安市相比仍有较大差距。中亚国家一侧，除阿拉木图等少数城市外，经济中心和人口重心也多不在边境地区。中吉乌铁路等规划多年但推进缓慢，部分原因就在于沿线城市节点少、经济密度低，难以形成足够的市场驱动力。“阿拉木图－比什凯克”经济走廊计划就因低人口密度和远距离面临严重制约。同时，中亚边境的口岸城市多以通关贸易和物流中转为主，缺乏生产加工、现代服务业等产业支撑，导致“通道经济”特征明显，对周边区域的经济辐射和集聚能力有限，难以成长为辐射周边地区的经济中心。

第二，地方涉外权能有限，制约合作的灵活性与响应效率。在涉及边境管理、反恐安全、能源管道及外交策略等高敏感领域，决策权高度集中于中央，地方自主行动空间受到严格限制，客观上抑制了其开展跨国合作的主动性。例如，新疆作为省级行政区，在与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等主权国家对接时，因法律地位与谈判权限不对等，难以就口岸通关、标准互认等需快速响应的跨境事务进行直接决策，而必须依赖中央部委层层协调，导致流程冗长、决策滞后，无法满足边境地区合作对灵活性与时效性的要求。

第三，西北各省区协调缺失与内部竞争，导致对外合作合力分散。西北五省区政府在国际次区域合作中缺乏相互之间的协调与合作，在具体推进中往往各自为政，呈现出明显的发展同质化倾向。如各省区在陆路、航空口岸的定位和布局上存在趋同现象，口岸建设缺乏差异化规划；各地规划的城市新区具有同质化竞争倾向。这种内部竞争不仅分散了有限的政策与财政资源，也削弱了我国在中亚等方向上的整体议价能力和战略协同性，未能形成统一对外、分工明确的区域协作体系，制约了“一带一路”倡议在西北方向的整体推进效能。

第四，民间资本参与次区域合作的意愿不足。当前西北地区在推进与中亚国家的次区域合作中，主要依赖政府推动和国有企业参与，民间资本的实际投入规模与积极性不足。这一方面源于次区域合作项目普遍具有投资周期长、回报不确定性高的特点，如跨境基础设施、能源资源开发等领域，与民间资本追求短期回报的诉求存在矛盾。另一方面，西北地区本土民营企业实力相对薄弱，缺乏独立开展跨国经营的能力与经验。此外，针对民间投资的保障机制尚不健全，非市场化的投资风险较高，抑制了社会资本的参与动力。这种以政府和国企为主导的合作模式，虽能在短期内推动项目实施，但从长远看难以形成持续、稳定的市场化合作机制，限制了次区域合作向纵深发展的活力与韧性。

中亚国际次区域合作的基本思路  

与其他方向的次区域合作相比，中亚国际次区域合作面临更复杂的地理、政治、经济和安全问题，因而必须坚持“国内国际两条腿走路”的思路，在空间、制度和市场主体三个方面重新整合与优化资源配置。

第一，加强中心城市建设，以城市群为依托构建合作的空间体系。一是提升乌鲁木齐的战略能级，全力支持乌鲁木齐建成面向中亚的国际化中心城市，争取提升其行政或经济管理权限，强化其在金融、科创、物流、文化等方面的综合服务功能和辐射带动能力。二是将天山北坡城市群打造成为支撑中亚合作的强大经济腹地和产业基地，形成“腹地－口岸－中亚”的梯度辐射格局。三是推动重点节点城市扩能升级，支持喀什、伊宁、霍尔果斯等从“通道”向“枢纽+产业”转型，引导人口和产业集聚，建设成为特色鲜明、功能专业的次级中心。

第二，强化国家统筹与地方赋权，构建中亚次区域合作新机制。一是加强国家层面的顶层设计与统筹协调。建议成立更高层级的“中国－中亚次区域合作领导小组”，整合外交、商务、发改、安全等部委及西北五省区力量，负责制定统一规划、协调重大政策、解决跨境争端，避免国内恶性竞争和多头对外。二是对地方政府进行“精准授权”，激发前沿活力。推行“清单式”放权，由国家层面制定负面清单，在投资审批、贸易便利化、人员往来、金融创新等方面，依法对新疆及重点口岸城市进行更大程度的自主权下放，使其能够快速响应边境合作需求。三是支持建设“高标准跨境合作平台”，将霍尔果斯、喀什等地的经济开发区升级为“规则先行先试”的特殊功能区，在区内探索与中亚国家在标准互认、海关监管、数据流动等方面的深度对接。

第三，协同内部发展，提升西北整体参与度。一是构建“西北地区区域合作机制”，并赋予其推动中亚次区域合作的职能，统筹规划、联合开发、共享收益，避免同质化竞争与资源内耗。二是在功能分工上，陕西可发挥科技与商贸枢纽优势，甘肃、青海、宁夏则侧重绿电、特色农业及文化旅游等产业协同，形成优势互补。三是政策层面，可推行“飞地经济”模式，鼓励内陆省份在新疆口岸地区合作共建产业园区，实施税收与GDP分计机制，激发合作内生动力。同时，对新疆等前沿地区应优化考核导向，弱化GDP指标，强化其在扩大开放、跨境合作、生态安全与民族团结等方面的成效评价，引导其聚焦于枢纽功能建设与跨境服务体系完善。

第四，政府引导与市场主导相结合，形成“国家队”“地方队”“民间队”协同出海的格局。一是支持中央企业在能源、基建等优势领域继续深化与中亚合作，但同时要求其加强本地化采购、雇佣和技术转移，带动新疆本地及西北省份的配套企业发展。二是培育“地方队”，扶持本土跨国企业。西北各省区应联合筛选和重点扶持一批在农业、新能源、建材、装备制造等领域有潜力的地方龙头企业，通过财税、金融等政策，鼓励其将对中亚投资作为主要战略方向，成长为深耕中亚市场的“小型跨国公司”。三是激发“民间队”活力，鼓励中小企业联盟出海。建立面向中小企业的中亚投资服务平台，提供国别信息、法律咨询、融资担保和风险预警等服务。