借鉴日本都市再生经验 构建中国特色的城市更新体系

2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》正式印发，明确我国城市发展需从“增量扩张”转向“存量提质”，建立可持续的城市更新模式。日本自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，历经近20年实践，构建了“有依据、有激励、有保障”的都市再生体系，其制度完整性、主体协同性、实践精细化的经验，为我国破解城市更新中的“体系化不足、主体协同难、资金短缺”等痛点提供了重要参考。但我国城市更新需立足“党建引领、共同富裕、城乡融合”的特色国情，在借鉴中创新，走出符合中国实际的路径，打造中国城市更新模式。

日本都市再生的核心经验与实践启示  

日本都市再生并非简单的“旧城改造”，而是以“赋予城市新价值”为核心，通过制度设计、主体协同与全生命周期管理，实现城市从“危机应对”到“可持续发展”的转型，其关键经验可归纳为四大维度：

（一）制度体系：以“立法引领+计划落地”构建完整框架，确保更新有章可循
日本以《都市再生特别措置法》为核心，形成“顶层立法-专项细则-分级计划”的制度闭环，为更新提供稳定预期。2002年出台的该法律，首次明确“都市再生紧急整备地域”制度，对重点区域给予容积率放宽、税制优惠等政策倾斜；2014年修订时新增“居住-福利-交通”协同要求。

在城市资产公共建筑与基础设施管理体系上，日本建立“国家-地方-单体设施”三级管理机制，通过国家战略引领的《基础设施长寿命化基本计划》、地方政府创新计划落实的《公共设施等综合管理计划》、制度技术标准支撑的《公共设施全生命周期成本测算方法》和《设施评价方法》等，有效应对设施老化挑战，实现了资产保值增值、长寿命化、高效配置、服务持续优化和财政可持续性。截至2018年9月30日，日本99.7%的市区町村已完成《公共设施等综合管理计划》制定，实现设施管理“全生命周期覆盖”。

（二）主体协同：以“UR为核心+多元参与”激活市场活力，破解协作难题
日本打破“政府包揽”传统，构建“政府-独立机构-民间主体”三元协作框架，其中独立行政法人都市再生机构（UR）是关键纽带。UR作为法定机构，部分资金来自政府初期注资，部分通过市场化融资，既承担公共职能（如保障性住房建设），又具备市场运作能力。

UR都市机构（独立行政法人都市再生机构）成立于2004年7月1日，以解决都市面临的国际竞争力提升、防灾安全、地域活性化等课题为目标，依托法定事业（如市街地再开发事业、土地区划整理事业等）与多元协作模式（联合民间事业者、地方公共团体等），围绕都市再生、灾害对应支援、海外展开支援、租赁住宅四大核心业务，通过土地有效利用、街区整备、防灾公园建设等手法推进都市再生；截至 2025 年 4 月 1 日其员工人数为 3215 人，管理约 72 万套租赁住宅。

为降低民间参与门槛，简化“民间都市再生推进法人”认定标准，缩短审批时限，吸引更多中小企业参与社区商业、养老设施等项目。同时，通过“社会资本整备综合交付金”“固定资产税减免”等政策，减轻民间主体负担，形成“政府搭台、民间唱戏”的良性循环。

（三）实践路径：以“全生命周期”聚焦可持续价值，避免“重建设轻管理”
日本将“长寿命化”“紧凑化”等贯穿都市再生全过程，拒绝“一次性改造”思维：

构建了以“五四三二一”为特色的公共建筑与基础设施资产管理模式。即五个特征（从设施管理转变为资产管理、从运营管理转变为经营管理、从事后保全变为预防保全、从单体设施管理转变为群设施管理、从阶段管理转变为全生命周期管理）、四个效果（功能、资产价值、管理效率、利用状况）、三个目标（成本、供给、品质）、两个对策（预防保全、事后保全）、一个方式（长寿命化）。

（四）保障机制：以“财政+金融+税制”多管齐下，破解资金瓶颈
日本构建多维度资金支持体系，确保更新项目“可持续造血”：

财政支援：对“都市再生紧急整备地域”给予集中预算支持，国际商务环境改善、零售商业再生等项目可获专项补贴。

金融工具：通过“民都机构”为民间项目提供贷款担保，允许发行长期公司债券，降低融资成本。

税制优惠：再生项目享受“所得税减免”“固定资产税减收”。这些政策组合既减轻了民间主体负担，又吸引社会资本持续流入。

我国城市更新的现存痛点与日本经验的适配性分析  

我国城市更新虽已取得阶段性成果，但仍面临四大核心痛点，而日本经验恰好提供了针对性解决方案：

需注意的是，我国与日本存在土地所有制、行政体制、发展阶段等差异，因此借鉴需“本土化改造”，而非直接照搬。

构建中国特色城市更新体系的五大路径  

立足我国国情，结合日本经验，需从“制度、主体、安全、民生、运营”五大维度发力，打造兼具“公益底色”与“市场活力”的城市更新模式。

（一）制度顶层设计：从“政策指导”到“法律保障”，建立分级管理体系
推进法治化进程：参考日本《都市再生特别措置法》，加快国家层面《城市更新促进法》立法，明确更新项目的公共利益底线（如公共设施配建比例、历史风貌保护要求）、多元主体权责（政府统筹、企业实施、居民参与）及争议解决机制。

建立分级计划体系：国家层面制定《城市更新全生命周期管理指导意见》，明确长寿命化、低碳化等总体原则；省级层面结合区域特征制定差异化标准；市级层面制定“更新项目清单”，细化单体设施维护标准。

优化政策工具：借鉴日本“社会资本整备综合交付金”，设立国家级城市更新专项基金，对民生类项目（如适老化改造）给予财政补贴；试点“容积率奖励”政策，企业若配建养老、托育设施，可适当提高项目容积率，平衡公益与市场收益。

（二）培育本土化专业平台
推动地方国企转型为“城市更新统筹者”，借鉴UR“公益+市场”双重属性——公益职能负责无收益民生设施，市场职能运营商业配套，收益反哺公益项目。同时建立“政府监管+居民监督”机制，避免企业过度逐利。

降低民企参与门槛：改变民间主体认定的做法，对参与“微更新”（如社区便利店+养老服务站）的民企，提供审批“绿色通道”（如并联审批、限时办结）；探索“肥瘦搭配”模式，将高收益商业项目与低收益民生项目捆绑，吸引中小民企参与，通过“商业综合体+老旧小区改造”组合，实现盈利与公益平衡。

（三）长效运营创新：探索“专业运营+社区自治”，避免“更新返旧”
推行“运营前置”思维：借鉴日本“区域管理”模式，在更新项目规划阶段即明确运营主体与收益模式。引入专业运营机构，负责业态招商（优先引入本地特色商户）与日常维护，同时避免过度商业化。

构建“社区自治+专业支持”机制：探索在社区成立“更新后运营委员会”，由居民、物业、社区居委会组成，负责绿化维护、活动组织；通过“志愿者+专业物业”协作，降低维护成本。
创新运营资金来源：扩大基础设施资产证券化试点范围，将老旧小区改造后的停车场、广告位收益纳入底层资产，实现“存量资产盘活”；探索“政府补贴+服务收费”模式。

结语  

日本都市再生的经验，本质是“通过精细化制度设计，平衡政府、市场与居民利益，实现城市可持续价值提升”。我国城市更新需立足以人民为中心的发展思想，在借鉴日本法律框架、主体协同、全周期管理经验的同时，融入“党建引领、共同富裕”的中国特色，最终构建“法治化保障、多元化参与、安全性兜底、民生性导向、长效化运营”的可持续体系，让城市更新真正成为“提升人民生活品质、推动高质量发展”的重要抓手。