关于进一步做好城市更新工作的一些思考

2019年中央经济工作会议首次提出城市更新。2025年7月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记对城市更新作出了重要指示，党中央、国务院陆续出台一系列政策推动城市更新工作。城市更新已经成为我国城市工作的一项重点任务，这既是人民城市理论在新时代的实践探索，也是城镇化发展到一定阶段，城市发展方式转变的必然选择。结合日常工作，针对城市更新工作谈谈几点思考。

城市更新将是“十五五”我国城市发展的重点  

“十四五”规划已将城市更新列为一项重点任务，也将老旧小区、老旧街区、老旧厂区和城中村改造列为102项重大工程之一。五年来，按照党中央、国务院的部署，中央有关部门和各地方围绕以“三旧一村”为核心的城市更新工作开展了大量卓有成效的工作。中央层面，住建部出台了多项政策和指导意见，并定期发布城市更新典型案例和经验总结，国家发展改革委、财政部也利用中央资金给予了地方城市更新工作很大的资金支持。地方层面，有的试点出台了规章制度，有的在项目层面开展了灵活多样的探索。

“十五五”将城市更新作为今后我国城市发展转型的重要抓手，主要基于两个方面的现实动因。一方面，我国城镇化率已突破67%，城镇开发边界内70%以上是存量空间，在人口出生率下降、年龄结构转变、人民生产生活需求升级的大趋势下，城市的发展必然要从大规模扩张转向存量提质增效，城市设施的老化迫切需要系统更新。另一方面，我国用70多年完成了城镇化率从11%到67%的跃升，西方发达国家历经数百年才完成相应的城镇化和工业化进程，在快速发展过程中经验不足、技术落后、发展变化超预期等客观现实，也导致出现了住宅品质不高、公共服务配套不足、城市功能布局不合理等问题，随着经济社会发展水平提升，人民群众对高品质城市空间的需求与既有建设短板之间的矛盾逐渐凸显，这也必须通过更新来解决，以增进民生福祉、落实以人民为中心的发展思想。

2025年以来，党中央、国务院出台《关于持续推进城市更新行动的意见》《关于推动城市高质量发展的意见》等文件，进一步对城市更新工作开展了部署。党的二十届四中全会也将“大力实施城市更新”写进了“十五五”规划建议。未来城市更新必然会成为各地方推动城市发展方式转变、实现高质量发展的重要抓手。

“自主更新”将成为老旧住宅改造的新模式  

城市更新总体上可以分为住宅和非住宅更新两大类型。住房是最大的民生，居住条件直接关系到亿万家庭的幸福感、获得感和安全感。目前，我国城镇存量住宅面积超300亿平方米，2000年以前建成的约81亿平方米、占比27%；到2030年，预计楼龄超过20年的住宅面积将达到180亿平方米，占存量住宅比例超过五成，楼龄超过50年的住宅面积将达到6亿平方米。在城镇化进程快的超特大城市，老旧住宅占比可能更高。随着时间推移，这些住宅逐渐暴露出安全隐患突出、户型不合理、小区配套不足、物业管理不善等问题，难以满足现代生活需求。
“十四五”期间，住建部、国家发展改革委、财政部等中央部门牵头并大力支持，各地积极行动，改造了超过20万个2000年底以前建成的老旧小区。但是，改造内容和对象主要集中在水电气路暖等基础设施和配套公共服务设施等外围环境改善，较少涉及住宅本体、房屋内部布局等核心要素的提升。从保基本、惠民生、兜底线的角度看，政府已提供了应有的支持和努力；但从老百姓实际感受出发，住房质量和功能改善的迫切愿望仍没有实现。

面向2035年实现中国特色社会主义现代化的目标要求，加快推进老旧住宅改造势在必行。加之中国人安土重迁的传统观念天然地将“家”与“房”直接关联，把“有房”视为归宿和稳定的象征，认为“安居”才能“乐业”，进而催生了强烈的住房消费意愿。因此，无论是从惠民生还是从促消费的角度而言，对老旧住宅进行彻底改造，让“老房子”的居民真正住上“好房子”、拥有“完整社区”意义重大。

然而，过去的房地产开发模式主要是政府主导、企业实施的“推倒重来”式大规模开发，政府依靠容积率增加、集体土地国有化溢价等方式推动征拆，房地产企业依靠高杠杆、高周转、高负债的方式进行开发建设。随着城镇化进入存量时代，人口和城市扩张放缓，房地产供求关系发生深刻改变，人民群众对居住品质的要求日益提高，原来的开发模式难以为继。在存量改造时代，住宅改造应更多体现“谁受益、谁出资”原则，居民作为房屋和土地的业主，理应在政府指导、适度支持的情况下，自行出资进行改善。让住房从“开发出来”转变为“改造出来”，这既是现实选择，也是整个房地产行业转型的必然变革。

2024年全国住房城乡建设工作会议明确提出“鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。这一新模式的提出，是贯彻落实习近平总书记关于“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”重要论述的具体举措。老旧小区自主更新，是指经城镇老旧住宅（小区）全体产权人一致认可，在政府引导下，由全体产权人作为项目实施主体，自发组织、自筹资金，对原有房屋更新改造的活动。当前，该模式已在北京、杭州、广州和泉州等多个城市展开了先行探索，并形成了一批具体的实践案例。例如，北京市桦皮厂胡同8号楼项目，拆除5层单体住宅危楼，新建装配式节能建筑，增设电梯及适老化设施，并对室内户型进行调整。项目由市区财政补贴一部分，差价由居民共同出资，产权性质从区属直管公房变更为参照经济适用房产权管理，采用“先注销后首次、一户一首次”的不动产权登记模式，最终实现居民100%签约回迁。

总体来看，这种居民出资的自主更新（有的地方也称之为原拆原建），从根本上让老旧住宅焕然一新，既不改变邻里结构，也保留了地段优势，让原住民在熟悉环境中住上了好房子。但目前实施体量太小，仍处于探索阶段。对于实践中发现的一些问题，提出几点建议：一是针对居民出资改造意愿的问题，要通过加强宣传引导等方式，纠正部分居民“拆迁暴富”和“等靠要”的错误想法，提高出资改造的主动性和积极性。二是针对现行法规要求的“居民100%同意”才能拆除的现实困境，要平衡好存量改造涉及的个人权益和公共利益，有针对性地优化相关条款，为自主更新提供法律和政策保障。三是针对自下而上操作难的问题，政府要在做好政策设计的同时，引导平台公司、行业协会等专业机构，为自主更新提供更加成熟的操作平台，以聚集资源、解决实际操作问题。四是要考虑好自主更新可能引发的公平性问题，在自主更新过程中明确容积率调整、超出原有面积购置价格设定、政府出资补助比例等关键指标的范围，谨防出现政策套利或资源分配不公等问题。

城市更新工作要注重“谋划”  

城市更新，并非简单的旧城改造或单体建筑翻新，而是一项涉及群众利益和多重目标的复杂系统工程。与道路、桥梁等目标单一的线性工程不同，它呈现出“点多面广、纵横交错”的特征。一个待更新的片区，往往同时存在着老旧的市政设施、待盘活的商业街区、需转型的产业园区以及老旧居住区，背后是原住民、商户、产权单位、投资主体等多方利益的博弈，推动整体更新也需要协调自然资源、住建、城管、街道等多个政府部门。从物理空间、利益关系、组织管理关系等各个维度来看，城市更新都表现出显著的系统性和复杂性，推动这项工作绝不能“头痛医头、脚痛医脚”。不能寄希望于单体项目“零敲碎打”式建设，而必须坚持整体谋划、统筹推进，通过系统性的解决方案，最终实现民生改善、空间重塑、消费场景焕新的综合效益。

那么，如何才能实现有效统筹推进？核心在于“先谋而后动”。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，指明了将谋划工作做深、做细、做实的清晰路径。具体而言，这个谋划过程可以分解为三个关键步骤：

一是上位规划突出布局引领，做好空间管控，谋好产业定位。在顶层设计阶段，应同步做好空间和产业的双维度规划。空间规划不仅要满足城市的容积率、绿地率等硬性指标，更要科学布局生产、生活、生态空间，确保功能结构合理。产业规划则需兼具前瞻性和可行性，要回答“更新之后，这里靠什么来繁荣”的核心问题：老旧街区如何聚集人气，老旧厂区如何导入产业，老旧商业楼宇如何腾笼换鸟，这都应提前谋划。

二是片区方案侧重衔接统筹，要算好账、分好工。在专项规划的宏观指引下，针对具体片区应编制承上启下的 《实施方案》 ，将宏观规划目标分解为可执行、可评估的具体任务。任务谋划要“实”，应清晰回答改造内容、建设标准、改造后功能设计等关键内容、具体要求和预期效果。模式设计要“清”，应明确投融资模式、建设模式、组织管理方式以及长效运维安排，统筹好“硬投资”和“软建设”。收入测算要“准”，应算大账，通过全面的投入产出测算，找准项目收益点（如资产增值、运营收入等），努力实现项目整体资金平衡，这是吸引社会资本、实现可持续发展的根本所在。

三是具体项目强化落地实施，形成“两张清单”保障更新见效。在片区总体方案通过经济和技术可行性论证后，谋划工作进入“最后一公里”，应形成两类清单实现具体任务项目化、责任分工清单化。一类是硬投资的工程项目清单，每个项目应有明确的建设内容、投资估算、资金来源、责任主体和建设时序；另一类是软建设的机制保障清单，如产业招商政策、物业管理公约、商业街区统一运营管理办法等，明确各项保障措施的内容、牵头部门和完成时限，使实施主体、政府部门、融资机构各司其职、协同推进。

唯有经过系统、深入的谋划，形成从“专项规划”到“片区策划”再到“项目实施方案”的完整工作链条，才能将宏大的城市更新愿景，转化为清晰的实施路径、可量化的具体任务与可持续的商业模式，让城市更新从规划蓝图落地形成生活场景。